Das Erfüllen von Green-Deal-Regulierungen soll erleichtert werden - es gibt vorsichtigen Applaus, aber auch Kritik: Reden wir von Bürokratieabbau oder Deregulierung?
Die Europäische Kommission am 26. Februar 2025 umfassende Änderungen für verschiedene Rechtsakte des Green Deal im Rahmen des ersten „Simplification Omnibus Package“ (Omnibus-Vorschlag) veröffentlicht. Im Anschluss an Teil I dieses Blog-Beitrags zur CSRD und zur Taxonomie geht es im Folgenden um die geplanten Änderungen der Lieferketten-Richtlinie – Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CSDDD) – und des Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM).
CSDDD ist ähnlich wie LkSG, geht aber darüber hinaus
Im Juli 2024 ist die Richtlinie über Sorgfaltspflichten von Unternehmen im Hinblick auf Nachhaltigkeit (Lieferketten-Richtlinie) in Kraft getreten. Mit ihr sollen Unternehmen verpflichtet werden, die negativen Auswirkungen ihrer Geschäftstätigkeit auf Menschenrechte und Umwelt bei sich selbst, in ihren Tochtergesellschaften und in ihren Aktivitätsketten zu ermitteln, zu verhindern und zu beenden. Dabei handelt es sich um ähnliche Pflichten wie nach dem deutschen Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG), jedoch sind sie stellenweise etwas umfassender. Darüber hinaus sollen Unternehmen einen Plan zur Minderung der Folgen des Klimawandels aufstellen und umsetzen.
Die Folgen von Verstößen sind nach der CSDDD deutlich schärfer als nach dem LkSG: Das LkSG droht ein Bußgeld von bis zu 2 % des Umsatzes an. Demgegenüber schreibt die CSDDD den Mitgliedstaaten eine Obergrenze von mindestens 5 % des Umsatzes vor. Und während das LkSG die zivilrechtliche Haftung ausschließt, soll sie nach der CSDDD in allen Mitgliedstaaten gelten. Außerdem schreibt nur die CSDDD vor, dass Verstöße bekanntzumachen sind. Demgegenüber erfährt nach derzeitigem deutschem Recht die Öffentlichkeit davon erst in einem etwaigen Gerichtsverfahren.
CSDDD soll per Omnibus um ein Jahr verschoben werden
Nach aktuellem Stand müssen die Mitgliedstaaten die CSDDD bis Juli 2026 umsetzen. Anwendbar sind die neuen Regeln dann ein bis drei Jahre später, je nach Unternehmensgröße:
- ab Juli 2027 für Unternehmen mit mehr als 5.000 Beschäftigten und einem Umsatz von EUR 1,5 Mrd.,
- ab Juli 2028 für Unternehmen mit mehr als 3.000 Beschäftigten und einem Umsatz von EUR 900 Mio. und
- ab Juli 2029 für alle anderen Unternehmen im Anwendungsbereich der Richtlinie, d.h. insbesondere für Unternehmen mit mehr als 1.000 Beschäftigten und einem Umsatz von EUR 450 Mio.
Die Kommission will den Mitgliedstaaten und den größten Unternehmen jeweils ein Jahr mehr Zeit geben. Die Umsetzungsfrist für die Mitgliedstaaten soll also erst im Juli 2027 enden. Und die derzeit erste Gruppe der Unternehmen soll mit der Erfüllung der neuen Pflichten erst im Juli 2028 beginnen. Im Übrigen soll es beim geltenden Recht bleiben, d.h. der Startschuss für die derzeit zweite Gruppe der Unternehmen fällt – nunmehr: ebenfalls – im Juli 2028 und für alle anderen Unternehmen im Juli 2029. Im Ergebnis soll die CSDDD also in zwei statt bislang drei Phasen anwendbar werden.
CSDDD: Pflicht, den Klimatransformationsplan umzusetzen, soll entfallen
Die CSDDD sieht derzeit vor, dass die Unternehmen einen Plan zur Minderung der Folgen des Klimawandels annehmen und umsetzen. Die Kommission hat jetzt vorgeschlagen, den zweiten Teil der Pflicht, die Umsetzung des Plans, zu streichen. Vielmehr sollen die Unternehmen den Plan nur noch annehmen müssen, allerdings „einschließlich Umsetzungsmaßnahmen“. Auch sie müssen also Bestandteil des Klimatransformationsplans sein. Jedoch soll keine ausdrückliche Pflicht mehr bestehen, sie auch zu ergreifen. Das wäre eine erhebliche Erleichterung für die Unternehmen, birgt aber die Gefahr, dass der Klimatransformationsplan zum bloßen Lippenbekenntnis wird. Zwar besteht nach geltender CSDDD im Hinblick auf die Umsetzung keine Erfolgspflicht, aber die Richtlinie stellt hohe Anforderungen an die Bemühungen („best efforts“), wie wir in einem separaten Blog-Beitrag beschrieben haben.
CSDDD: Kommission will Sorgfaltspflichten in der Aktivitätskette auf direkte Geschäftspartner beschränken
Den wohl stärksten Eingriff in die Sorgfaltspflichten plant die Kommission durch den Fokus auf direkte Geschäftspartner. Danach sollen Unternehmen auf Stufe 2 der Risikoanalyse von Geschäftspartnern in der Aktivitätskette grundsätzlich nur direkte Geschäftspartner (also Vertragspartner) – statt wie bislang auch indirekte Geschäftspartner – prüfen müssen. Davon soll es zwei Ausnahmen geben: Ein indirekter Geschäftspartner ist zum einen dann zu prüfen, wenn das CSDDD-pflichtige „Unternehmen plausible Informationen hat, die darauf hindeuten, dass nachteilige Auswirkungen auf der Ebene der Geschäftstätigkeit eines indirekten Geschäftspartners entstanden sind oder entstehen könnten“. Zum anderen dann, wenn „die indirekte, statt direkte, Art der Beziehung zum Geschäftspartner das Ergebnis einer künstlichen Vereinbarung ist, die nicht die wirtschaftliche Realität widerspiegelt, sondern auf eine Umgehung“ der Beschränkung von Stufe 2 auf direkte Geschäftspartner „hindeutet“.
Mit diesem Vorschlag würde sich die CSDDD dem LkSG annähern. Beide Ausnahmetatbestände werfen zahlreiche Auslegungsfragen auf. Dadurch entstehen neue Unsicherheiten, ähnlich wie bei der Legaldefinition der substantiierten Kenntnis nach dem LkSG. Hinzu kommt, dass die besonders schwerwiegenden Missstände in den Aktivitätsketten in der Regel bei den indirekten Geschäftspartnern bestehen. Diese Probleme hätten CSDDD-pflichtige Unternehmen in wesentlich geringerem Umfang zu beachten. Damit weicht die Kommission hier klar von den Zielen des Green Deal ab. Dieser Vorschlag ist überdies deswegen fragwürdig, weil die geltende CSDDD den Unternehmen bereits umfassende Möglichkeiten zur Verringerung des Aufwands für die Risikoanalyse bietet:
Nach der geltenden CSDDD müssen Unternehmen auf Stufe 1 der Risikoanalyse allgemeine Bereiche entlang ihrer Aktivitätsketten ermitteln, in denen Risiken am wahrscheinlichsten auftreten und am schwerwiegendsten sind – etwa bestimmte Länder, bestimmte Branchen oder einzelne Geschäftsbereiche des Unternehmens. Auf dieser Stufe müssen Geschäftspartner nicht einzeln analysiert werden.
Auf der dann folgenden Stufe 2 sind nur die Geschäftspartner einzeln zu analysieren, die den zuvor ermittelten allgemeinen Bereichen mit den höchsten Risiken zuzuordnen sind. In weiten Teilen der Aktivitätsketten ist die Risikoanalyse einzelner Geschäftspartner also entbehrlich. Dadurch ersparen sich Unternehmen unter Umständen das Generieren und Prüfen mehrerer Tausend Datensätze für einzelne Geschäftspartner.
Die auf diese Weise stark reduzierte Anzahl von Geschäftspartnern kann sich nochmals verringern, wenn das Unternehmen im Anschluss an die Risikoanalyse durch Priorisierung die Risiken auswählt, die es vorrangig bearbeiten will, weil es nicht alle ermittelten Risiken gleichzeitig angehen kann.
CSDDD: Sonstige Änderungen der Sorgfaltspflichten im Omnibus weniger bedeutsam
Die Vorschläge für die übrigen Änderungen der Sorgfaltspflichten erscheinen uns weit weniger bedeutsam. Beispielsweise schlägt die Kommission vor, die Vollharmonisierung auf weitere Bereiche der CSDDD auszuweiten, d.h. den Spielraum der Mitgliedstaaten stärker zu begrenzen, strengere Regeln einzuführen als von der Richtlinie vorgesehen. Zum Schutz von kleineren und mittleren Unternehmen (KMU) sollen sorgfaltspflichtige Unternehmen von ihren direkten Geschäftspartnern mit weniger als 500 Beschäftigten grundsätzlich nur Informationen in beschränktem Umfang verlangen dürfen. Die Kommission will außerdem die Einbeziehung von Interessenträgern eingrenzen.
Hervorzuheben ist noch, dass die Unternehmen die Angemessenheit und Wirksamkeit ihrer Sorgfaltsmaßnahmen nur noch mindestens alle fünf Jahre statt nach geltender CSDDD jedes Jahr überprüfen müssen. Diesen Vorschlag haben manche voreilig dahin ausgelegt, dass Lieferanten nur noch alle fünf Jahre zu überprüfen seien. Das trifft jedoch nicht zu. Denn dem Omnibus-Vorschlag lässt sich nicht entnehmen, dass die Kommission die Frequenz der Risikoanalyse ändern will. Sie ist laut Erwägungsgrund 41 der CSDDD vielmehr mindestens alle zwölf Monate durchzuführen. Und falls das Unternehmen in dem Zuge Risiken ermittelt und priorisiert, muss es auch angemessene Maßnahmen zur Vermeidung oder Minimierung ergreifen.
Die geplante Änderung ist ohnehin nicht so gravierend, wie man zunächst meinen könnte: Die Angemessenheit und Wirksamkeit der Sorgfaltsmaßnahmen ist nach geltender CSDDD überdies unverzüglich nach Eintreten einer wesentlichen Änderung und auch dann zu überprüfen, wenn vernünftige Gründe zur Annahme bestehen, dass neue Risiken für das Eintreten negativer Auswirkungen entstehen können. Die Kommission plant nun noch einen weiteren Auslöser für die Überprüfung: vernünftige Gründe zur Annahme, dass die Sorgfaltsmaßnahmen nicht mehr angemessen oder wirksam sind. Damit müssen die Unternehmen die Angemessenheit und Wirksamkeit im Ergebnis laufend im Blick haben und nicht etwa nur alle fünf Jahre überprüfen.
CSDDD: Kommission will Folgen von Verstößen abmildern
Auch im Hinblick auf die Folgen von Verstößen will die Kommission den Unternehmen entgegenkommen:
Die Obergrenze des Bußgelds in Höhe von mindestens 5 % des Jahresumsatzes soll gestrichen und dadurch ersetzt werden, dass die Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten in einem Leitfaden den Aufsichtsbehörden helfen soll, die Höhe der Bußgelder zu bestimmen. Bußgelder sollen also nicht etwa abgeschafft werden.
Zudem will die Kommission die Mitgliedstaaten von der Pflicht entbinden, im nationalen Recht eine zivilrechtliche Haftung für die Verletzung von Sorgfaltspflichten einzuführen oder aufrechtzuerhalten. Lediglich die Vorgaben zu den Modalitäten der Haftung und ihrer Durchsetzung vor Gericht sollen im Wesentlichen bestehen bleiben. Sie greifen aber eben nur dann, wenn es eine zivilrechtliche Haftung für die Verletzung von Sorgfaltspflichten nach nationalem Recht gibt. Auch die Prozessstandschaft für Gewerkschaften und Nichtregierungsorganisationen soll es nicht mehr geben.
CSDDD – Fazit: Vorschläge der Kommission reduzieren den Aufwand für Unternehmen nur unwesentlich und rücken die CSDDD näher an das LkSG
Insgesamt führen die Vorschläge der Kommission nach unserer Einschätzung nur zu unwesentlich weniger Aufwand für die Unternehmen, aber zu einer moderaten Entlastung bei den Rechtsfolgen von Verstößen. Zweifelhaft erscheint, ob der vorgestellte Omnibus-Vorschlag im Bereich der CSDDD geeignet ist, um das Ziel zu erreichen, die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen in der EU zu stärken und gleichzeitig den Schutz von Menschenrechten und Umwelt beizubehalten. Insbesondere durch den Fokus auf direkte Geschäftspartner schwächt die Kommission den Green Deal, weil die schwerwiegenden Missstände häufig in der tieferen Aktivitätskette auftreten. Durch den Omnibus-Vorschlag würde die CSDDD sich in vielfacher Hinsicht den Standards des LkSG annähern. Mit Spannung blicken wir auf den Fortgang des Gesetzgebungsverfahrens.
CBAM: Verfahrenserleichterungen und Schwellenwert
Im Mai 2023 ist die Verordnung (EU) 2023/956 zur Schaffung eines CO2-Grenzausgleichssystems (CBAM-Verordnung) in Kraft getreten. Mit diesem sogenannten Carbon Border Adjustment Mechanism, kurz CBAM, werden Treibhausgasemissionen, die bei der Herstellung von bestimmten Gütern in Drittländern entstehen, mit einem Preis belegt. Dies betrifft Zement, Eisen und Stahl, Aluminium, Strom, Düngemittel und Wasserstoff.
Nach einer Übergangsphase bis Ende 2025 sollte das System bislang ab 2026 voll wirksam werden. Bis dahin müssen sich Einführer von betroffenen Waren als CBAM-Anmelder registrieren lassen. Die CBAM-Anmelder müssen dann die in ihren Importen enthaltenen Emissionen berechnen und berichten und jährlich die entsprechende Anzahl an Zertifikaten abgeben.
Ähnlich zu den anderen Änderungen des Omnibus-Vorschlags plant die Europäische Kommission auch bei CBAM Verfahrensvereinfachungen, die Anhebung und Änderung des Schwellenwerts und die Vereinfachung der Compliance-Vorschriften.
CBAM: Neue Schwellenwerte für Importeure
Ein zentrales Element des Omnibus-Vorschlags ist die Einführung eines Schwellenwerts von 50 Tonnen pro Jahr für CBAM-pflichtige Waren. Unternehmen, die von den relevanten Waren weniger importieren, sollen nicht mehr CBAM-pflichtig sein. Bislang lag die Wertgrenze bei 150 EUR.
Laut Schätzungen der Kommission wird die überwiegende Mehrheit der Importeure, d.h. 90 % (182.000), so von den Verpflichtungen des CO2-Grenzausgleichssystems befreit, während gleichzeitig 99 % der importierten Gesamtemissionen der CBAM-Sektoren weiterhin erfasst werden. Die Maßnahme soll somit insbesondere kleine und mittlere Unternehmen (KMU) entlasten, die durch die bisherigen Regularien unverhältnismäßig stark betroffen waren, obwohl sie oft nur kleine Mengen von relevanten Waren importiert haben.
CBAM: Vereinfachte Berechnung und Berichterstattung
Neben dem neuen Schwellenwert sieht der Omnibus-Vorschlag eine Reihe von Vereinfachungen in der Berechnung und Berichterstattung vor:
Standardwerte für graue Emissionen und Verifizierung: Importeure sollen nach der derzeitigen CBAM-Verordnung auf Standardwerte zurückgreifen können, wenn tatsächliche graue Emissionen nicht hinlänglich ermittelt werden können. Nach dem Omnibus-Vorschlag sollen aber nur noch Unternehmen, die individuelle Emissionswerte melden, aucheine externe Zertifizierung vorlegen. Bislang mussten alle grauen Emissionen von einem akkreditierten Prüfer geprüft werden.
Graue Emissionen sind sowohl direkte Emissionen, die bei der Warenherstellung freigesetzt werden, als auch indirekte Emissionen aus der Erzeugung von während der Warenherstellung verbrauchtem Strom. Sie sind für die Berechnung der erforderlichen CBAM-Zertifikate notwendig.
Nach dem Omnibus-Vorschlag soll die Bestimmung von Standardwerten vereinfacht werden, wenn für bestimmte Warenarten keine zuverlässigen Daten für das Ausfuhrland verfügbar sind. Die Standardwerte sollen dann aus der durchschnittlichen Emissionsintensität der zehn Exportländer mit den höchsten Emissionsintensitäten, für die zuverlässige Daten vorliegen, festgelegt werden.
Dies kann eine beträchtliche Erleichterung sein, da viele Einführer bereits jetzt große Schwierigkeiten haben, für die CBAM-Berichte die notwendigen Daten von den Anlagenbetreibern im Drittland außerhalb der EU zu erhalten. Grundsätzlich sollen die grauen Emissionen mithilfe der sog. EU-Methode ermittelt werden, also entweder direkt gemessen oder durch Stoffströme errechnet werden. Grundsätzlich durften Standardwerte in der Übergangsphase nur bis zum 31. Juli 2024 genutzt werden (Art. 4 Abs. 3 Durchführungsverordnung 2023/1773). Für die Anwendungsphase ab 1. Januar 2026 soll unter bestimmten Voraussetzungen (wieder) die Nutzung von Standardwerten möglich werden, wenn die tatsächlichen Emissionen vom Einführer nicht hinreichend bestimmt werden können (Art. 7 CBAM-Verordnung).
CBAM: In einem Drittland gezahlter CO2-Preis
Ein CBAM-Anmelder kann in der CBAM-Erklärung eine Reduzierung der Anzahl der abzugebenden CBAM-Zertifikate beantragen, um den in einem Drittland für die angegebenen grauen Emissionen gezahlten CO2-Preis zu berücksichtigen. Dies soll nach dem Omnibus-Vorschlag auch dann gelten, wenn der in einem Drittland tatsächlich gezahlte CO2-Preis für die grauen Emissionen nicht bestimmt werden kann. In einem solchen Fall soll in der CBAM-Erklärung einer Verringerung der Zahl der abzugebenden CBAM-Zertifikate unter Bezugnahme auf die jährlichen Standard CO2-Preise berücksichtigt werden.
CBAM: Spätere Einreichung der CBAM-Erklärungen
Nach der aktuellen Fassung der CBAM-Verordnung muss jeder zugelassene CBAM-Anmelder ab 2026, also während der Implementierungsphase, bis zum 31. Mai jeden Jahres eine CBAM-Erklärung für das vorangegangene Kalenderjahr vorlegen. Nach dem Omnibus-Vorschlag soll ein späteres Einreichungsdatum (31. August) den CBAM-Anmeldern mehr Zeit geben, die erforderlichen Informationen zu sammeln, ggf. zu verifizieren und die notwendige Anzahl von CBAM-Zertifikaten zu erwerben.
CBAM: Delegation der CBAM-Erklärung an Dritte
Um CBAM-Anmeldern mehr Flexibilität zu bieten, sieht der Omnibus-Vorschlag vor, die Einreichung der CBAM-Erklärung an einen Dritten zu delegieren. Notwendig ist, dass der Dritte eine EORI-Nummer hat und in einem Mitgliedsstaat ansässig ist. Diese Art der Erleichterung, die auch in anderen Rechtsakten des Green Deal zu finden ist, befreit den CBAM-Anmelder allerdings nicht davor, weiterhin für die Einreichung der CBAM-Erklärung verantwortlich zu bleiben.
CBAM: Veränderter Anwendungsbereich
Der Anwendungsbereich der CBAM-Verordnung soll in zwei Detailbereichen angepasst werden:
- Nicht-kalzinierte kaolinische Tone sollen von dem Anwendungsbereich der Verordnung, der derzeit „anderen kaolinischen Ton und Lehm“ in der Gesamtheit umfasst, ausgenommen werden, da sie anders als kalzinierte kaolinische Tone keine CO2-intensiven Waren darstellen.
- Die grauen Emissionen einiger Aluminium- und Stahlprodukte, die nach der aktuellen Verordnung in den Anwendungsbereich von CBAM fallen, sollen nach dem Omnibus-Vorschlag nur noch für Vorläuferstoffe berücksichtigt werden. Erfasst wäre dann nicht mehr der Produktionsprozess selbst dieser Aluminium- und Stahlprodukte, da die Emissionen, die im Produktionsprozess entstehen, relativ gering sind.
CBAM: Verschiebung des Zertifikatehandels auf 2027
Ein weiterer zentraler Punkt des Omnibus-Vorschlags betrifft den Starttermin für den Verkauf von CBAM-Zertifikaten. Während nach der geltenden Verordnung geplant ist, diesen bereits 2026 zu starten, schlägt die Kommission im Omnibus-Vorschlag eine Verschiebung auf Februar 2027 vor. Unternehmen würden damit ein weiteres Jahr zur Anpassung an die Verpflichtungen erhalten.
CBAM – Fazit
Die vorgeschlagenen Vereinfachungen können in bestimmten Bereichen zu administrativen Erleichterungen führen; bei sehr speziellen Änderungen dürften die Auswirkungen jedoch überschaubar bleiben.
Wichtig zu berücksichtigen ist, dass die Änderungen sich nur auf die CBAM-Verordnung selbst und damit grundsätzlich nur auf die Anwendungsphase des CBAM-Systems beziehen. Für die noch bis Ende dieses Jahres laufende Übergangsphase sind keine Erleichterungen vorgesehen. Dabei können bereits in der Übergangsphase Sanktionen verhängt werden, wenn der berichtspflichtige Anmelder es versäumt, die erforderlichen Maßnahmen zur Erfüllung der Verpflichtung zur Übermittlung eines CBAM-Berichts zu ergreifen, oder wenn der CBAM-Bericht unzutreffend oder unvollständig ist. Diese Sanktion kann bis zu EUR 50 pro Tonne nicht gemeldeter Emissionen betragen (Art. 16 Durchführungsverordnung 2023/1773).
Bei der Verhängung dieser Sanktionen dürfte die zuständige nationale Stelle, die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) beim Umweltbundesamt (UBA), jedoch aktuell noch zurückhaltend sein. Zum einen sollen Sanktionen grundsätzlich nicht ohne die vorherige Durchführung eines Berichtigungsverfahrens verhängt werden. Zum anderen will die DEHSt nach eigenem Bekunden die verzögerte Bereitstellung der Registrierungsmöglichkeiten sowie die Bereitschaft der Anmelder zur Mitwirkung bei der Anwendung der Rechtsvorschriften angemessen berücksichtigen.
Die Mitwirkung des Einführers kann – nicht zuletzt aufgrund der rechtlichen Unsicherheiten auch bei den zuständigen Behörden – nicht unterschätzt werden. Denn jedenfalls schwerwiegende oder wiederholte Verstöße gegen Bestimmungen der Durchführungsverordnung und anderer Vorschriften können zur Verweigerung der Zulassung als CBAM-Anmelder (Art. 5 Abs. 5 CBAM-Verordnung) oder zum Widerruf dieser Zulassung (Art. 17 Abs. 8 CBAM-Verordnung) führen.
Die Vorschläge müssen nun vom Europäischen Parlament und dem Rat geprüft und verabschiedet werden. Es bleibt abzuwarten, ob die geplanten Erleichterungen in ihrer jetzigen Form bestehen bleiben oder noch Nachbesserungen vorgenommen werden.
