Dawn Raids: Unangekündigte Durchsuchungen bleiben aus Sicht der Kartellbehörden das Mittel der Wahl bei der Aufdeckung und Verfolgung von Kartellen.
In diesem Teil unserer Blogserie „Kartellrecht Kompakt – Kompaktwissen zu Antitrust, Competition & Trade“ widmen wir uns dem Thema kartellrechtlicher Dawn Raids. Wir geben einen Überblick über die grundlegenden Abläufe solcher unangekündigten Durchsuchungen durch die Kartellbehörden, erläutern die Rechte und Pflichten von Unternehmen, beleuchten Besonderheiten bei der Durchsuchung von IT-Systemen und zeigen, wie sich Unternehmen durch präventive Maßnahmen optimal auf den Ernstfall vorbereiten können.
Wenn die Ermittler* in der Morgendämmerung vor der Tür eines Unternehmens stehen, bleibt keine Zeit für lange Überlegungen. Für Unternehmen führt ein Dawn Raid nicht nur zu einem organisatorischen Ausnahmezustand, sondern er birgt auch erhebliche rechtliche Risiken. Fehlverhalten des Unternehmens oder von einzelnen Mitarbeitenden in dieser Situation – etwa unbedachte Aussagen oder die Behinderung der Ermittlungen – kann erhebliche Folgen haben. Umso wichtiger ist eine strukturierte Vorbereitung auf den Ernstfall: Die Definition klarer Prozesse, geschulte Mitarbeitende und ein funktionierender Notfallplan. Der folgende Beitrag erläutert, was Unternehmen über Dawn Raids wissen sollten, welche Reche und Pflichten betroffene Unternehmen haben und Verhaltensweisen für den Ernstfall.
Wenn die Behörden morgens vor der Tür stehen – Dawn Raid-Grundlagen
Dawn Raids sind unangekündigte Durchsuchungen von staatlichen Ermittlungsbehörden wie z.B. Staatsanwaltschaften, Steuerfahndung oder Kartellbehörden. Handelt es sich um ein Dawn Raid durch die Kartellbehörden, liegt diesem der Verdacht eines Verstoßes gegen europäisches oder nationales Kartellrecht zugrunde. Als effektives Mittel zum Auffinden von Beweismitteln für ein Ermittlungsverfahren und zur Aufdeckung von Kartellen können sämtliche betriebliche Räumlichkeiten von Unternehmen und auch einzelnen Unternehmensangehörigen durchsucht werden. In Deutschland können kartellrechtliche Dawn Raids sowohl von der Europäischen Kommission als auch von dem Bundeskartellamt durchgeführt werden.
Dawn Raids durch die Kartellbehörden sind in ihrem Ablauf sehr ähnlich und lassen sich in die folgenden sechs Phasen unterteilen:
- Ankunft der Ermittlungsbeamten
Die Ermittlungsbeamten treffen üblicherweise am Empfang oder der Pforte des Unternehmens ein. Gegenüber den Empfangsmitarbeitenden weisen sich die Ermittler der Europäischen Kommission mit einer Nachprüfungsentscheidung und ihren „Staff Cards“, die Ermittler des Bundeskartellamtes mit einem Durchsuchungsbeschluss und ihren Dienstausweisen aus. Die Empfangsmitarbeitenden sollten schnellstmöglich das Management und die Rechtsabteilung über die Ankunft der Ermittler informieren und Kopien der Nachprüfungsentscheidung bzw. des Durchsuchungsbeschlusses sowie der Staff Cards bzw. Dienstausweise erstellen.
- Erstkontakt mit dem Management und der Rechtsabteilung
Ein Vertreter des Managements oder der Rechtsabteilung nimmt die Ermittler in Empfang und bespricht mit diesen erste organisatorische Schritte des Dawn Raids. Um den Dawn Raid von Anfang an in geordnete Bahnen zu lenken, sollte den Ermittlern gleich zu Beginn ein Besprechungszimmer zur Verfügung gestellt werden.
- Ergreifen von Erstmaßnahmen
Zu den zu ergreifenden Erstmaßnahmen des Managements oder der Rechtsabteilung zählen die sofortige Hinzuziehung externer Rechtsanwälte, die Bestimmung klarer unternehmensinterner Kommunikationswege sowie das Aufstellen eines sogenannten „Shadow-Teams“, das die Ermittler während der gesamten Durchsuchung auf Schritt und Tritt begleitet und sämtliche Vorgänge protokolliert. Ist die Durchsuchung öffentlich bekannt, kann eine Pressekommunikation in Betracht gezogen werden, ansonsten sollte diese zunächst unterlassen werden. Bei Eintreffen der externen Anwälte findet eine Erstbesprechung mit dem Management und der Rechtsabteilung des Unternehmens statt, in der das weitere Vorgehen bestimmt wird.
- Durchführung der Durchsuchung
Die Ermittlungsbeamten können unmittelbar nach ihrem Eintreffen mit der Durchsuchung beginnen. Sie sind nicht verpflichtet, auf das Eintreffen externer Rechtsanwälte zu warten. Dennoch sollte das Unternehmen versuchen darauf hinzuwirken, dass die Ermittler erst nach Eintreffen der externen Rechtsanwälte mit der Durchsuchung beginnen. Der Umfang der Durchsuchung richtet sich nach den Grenzen der Nachprüfungsentscheidung bzw. des Durchsuchungsbeschlusses. Die Ermittler sind in diesen Grenzen befugt, sämtliche Geschäftsräume, IT-Systeme, Kraftfahrzeuge und – mit gewissen Einschränkungen – Privaträume zu durchsuchen.
- Abschluss des Dawn Raid durch die Ermittlungsbeamten
Vor dem förmlichen Abschluss der Durchsuchung erstellen die Ermittlungsbeamten die Abschlussdokumente, die unter anderem das Durchsuchungsprotokoll einschließlich Asservatenverzeichnis umfassen. Die sorgfältige Überprüfung der Abschlussdokumente durch die externen Rechtsanwälte und die Formulierung etwaiger schriftlicher Widersprüche ist für die weitere Unternehmensverteidigung essenziell. Nach Unterzeichnung der Abschlussdokumente und dem Abzug der Ermittler findet der Dawn Raid sein „offizielles″ Ende.
- Nachbereitung des Dawn Raid durch das betroffene Unternehmen
In einer Abschlussbesprechung zwischen den externen Rechtsanwälten sowie dem Management und der Rechtsabteilung wird die Durchsuchung unmittelbar nachbereitet. In dieser Abschlussbesprechung wird erörtert, was bisher zu dem Tatvorwurf der Kartellbehörden bekannt ist und auch die nächsten Aufklärungs- und Verteidigungsschritte abgestimmt.
Rechte und Pflichten von Unternehmen im Rahmen eines Dawn Raids
Zwischen notwendiger Mitwirkung an der Durchsuchung und der Wahrung eigener Rechte verläuft oft ein schmaler Grat. Klare Kenntnisse über die Rechte und Pflichten eines Unternehmens bzw. der von einem Dawn Raid betroffenen Mitarbeitenden schützen nicht nur vor rechtlichen Risiken, sondern sorgen auch dafür, dass das Unternehmen in der heiklen Situation eines Dawn Raids professionell und souverän auftritt.
1. Behördenzugriff im Unternehmen – was offengelegt werden muss
Ermittler haben das Recht, alle betrieblichen Räumlichkeiten zu betreten. Das umfasst nicht nur die Büros der Mitarbeitenden, sondern auch Archive, Lagerräume und betriebliche Transportmittel. Falls nötig, kann sich dieses Recht auch auf private Räume von Mitarbeitenden erstrecken. Die Kartellbehörden dürfen dabei Bücher und sämtliche sonstige Geschäftsunterlagen einsehen. Der Umgang mit Unterlagen des durchsuchten Unternehmens richtet sich danach, welche Behörde durchsucht:
Die Europäische Kommission fertigt von allen Dokumenten, die sie für die Ermittlung als relevant erachtet, Kopien an. Da die Europäische Kommission – im Gegensatz zu dem Bundeskartellamt – über kein Beschlagnahmerecht verfügt, verbleiben die Originale der Dokumente bei dem durchsuchten Unternehmen. Das Unternehmen bzw. dessen Rechtsanwälte müssen darauf hinwirken, dass von jedem kopierten Dokument eine weitere Kopie angefertigt wird, die im Unternehmen verbleibt. Nur dadurch wird sichergestellt, dass das Unternehmen genau weiß, über welche Informationen die Europäische Kommission nach der Durchsuchung verfügt. Gegenüber der Europäischen Kommission bestehen bei diesen Maßnahmen gewisse Mitwirkungspflichten. Mitarbeitende müssen beispielsweise nach entsprechender Aufforderung durch die Ermittler Passwörter preisgeben, um Zugang zu elektronischen Daten zu gewähren.
Demgegenüber stellen die Ermittler des Bundeskartellamtes alle Unterlagen, die sie für relevant erachten, förmlich sicher bzw. beschlagnahmen diese. Das Unternehmen unterliegt bei einem Dawn Raid durch das Bundeskartellamt grundsätzlich nur einer Duldungspflicht zur passiven Hinnahme der Maßnahmen.
2. Befragungen im Unternehmen: Kooperation ohne Selbstbelastung
Die Mitwirkungspflichten des Unternehmens gegenüber der Europäischen Kommission betreffen auch Befragungen von Mitarbeitenden durch Kommissionsbeamte. Die Ermittler sind berechtigt, Erklärungen von Mitarbeitenden zu Tatsachen und Unterlagen zu verlangen. Diese aktive Offenbarungspflicht findet ihre Grenze erst in dem Geständnisverweigerungsrecht, das auch in Verfahren der Europäischen Kommission gilt. Die Grenze, wann es sich noch um zu offenbarende Tatsachen oder bereits um eine geständnisgleiche Selbstbezichtigung handelt, ist oftmals schwer zu ziehen.
Durchsucht das Bundeskartellamt, gilt auch hier, dass die Ermittlungsbeamten von Vertretern oder Mitarbeitenden des Unternehmens Erläuterungen zu Fakten oder Unterlagen verlangen können. Dies gilt im Grundsatz auch für selbstbelastende Informationen, jedoch nur dann, wenn das Bundeskartellamt zuvor eine sogenannte Nichtverfolgungszusage abgibt. Allerdings gilt bei Befragungen des Bundeskartellamtes auch der Grundsatz, dass das Unternehmen bzw. einzelne Mitarbeitende nicht zu einem Geständnis gezwungen werden dürfen. Daher steht ihnen ein Auskunftsverweigerungsrecht nach § 55 StPO zu.
Unabhängig davon, welche Behörde durchsucht: Befragungen sollten in jedem Fall im Beisein eines externen Rechtsanwalts oder eines Vertreters der Rechtsabteilung durchgeführt werden, damit dieser sofort eingreifen kann, wenn die Ermittler zu weit gehen.
3. Rechtliche Grenzen kartellrechtlicher Durchsuchungen
Entscheidend für die Eingrenzung des Dawn Raids ist der Durchsuchungsbeschluss bzw. die Nachprüfungsentscheidung. Danach richtet sich insbesondere auch der Umfang des Dawn Raids in sachlicher, räumlicher und zeitlicher Hinsicht. Enthält z.B. der Durchsuchungsbeschluss eine klare zeitliche Eingrenzung des Tatvorwurfs, dürfen Dokumente, die außerhalb des Untersuchungszeitraums liegen nicht durchsucht bzw. eingesehen werden. Gleiches gilt für Dokumente und Informationen, die einen Geschäftsbereich oder ein Tätigkeitsfeld betreffen, der bzw. die nicht von dem Durchsuchungsbeschluss umfasst sind.
Einen weiteren Schutzbereich bildet zudem die vertrauliche anwaltliche Kommunikation zwischen dem Unternehmen und seinen externen Anwälten, wenngleich der Umfang dieses sogenannte „Legal Professional Privilege“ umstritten ist. Klar ist jedenfalls, dass Unterlagen von externen Rechtsanwälten, die für die Verteidigung des Unternehmens erstellt wurden, nicht von den Durchsuchungsbeamten bei der Durchsuchung des Unternehmens sichergestellt bzw. kopiert werden dürfen.
Ferner fallen auch rein private Dokumente von Mitarbeitenden nicht ohne Weiteres in den Zugriff der Ermittler.
Besonderheiten bei der Durchsuchung von IT-Systemen
Da geschäftsrelevante Informationen heute überwiegend elektronisch gespeichert und ausgetauscht werden, richten sich die Ermittlungsmaßnahmen der Kartellbehörden zunehmend auf Server, E-Mail-Postfächer und mobile Endgeräte. Dabei wirft die Durchsuchung digitaler Daten rechtliche und praktische Besonderheiten auf:
Nach Aushändigung des Durchsuchungsbeschlusses des Bundeskartellamtes bzw. der Nachprüfungsentscheidung der Europäischen Kommission dürfen die IT-Systeme des betroffenen Unternehmens nicht mehr verändert werden. Insbesondere das Löschen von Daten ist untersagt und kann von den Kartellbehörden mit hohen Bußgeldern sanktioniert werden.
Nach entsprechender Aufforderung müssen die Mitarbeitenden den Ermittlungsbeamten Zugang zu den IT-Systemen gewähren und ihnen Computer, Mobiltelefone und sonstige elektronische Geräte aushändigen. Private Geräte sind hiervon nicht ausgenommen und müssen bei entsprechender Aufforderung ebenfalls ausgehändigt werden.
Auch der Umfang von IT-Durchsuchungen ist durch den Durchsuchungsbeschluss des Bundeskartellamtes bzw. die Nachprüfungsentscheidung der Europäischen Kommission begrenzt. Daher suchen die Ermittler in der Regel nach einzelnen Nutzern bzw. einzelnen Postfächern. Im Übrigen bestimmt sich der konkrete Ablauf einer IT-Durchsuchung nach der durchsuchenden Behörde:
Durchsucht das Bundeskartellamt, fertigen die Ermittler Kopien von sämtlichen als relevant eingestuften Daten im Unternehmen an und beschlagnahmen die mobilen Endgeräte der durch den Durchsuchungsbeschluss bestimmten Mitarbeitenden. Die eigentliche Sichtung und Auswertung der Daten erfolgen sodann am Amtssitz des Bundeskartellamtes in Bonn. Das betroffene Unternehmen und dessen externe Anwälte erhalten erst im Rahmen der zeitlich weit nachgelagerten Akteneinsicht Auskunft darüber, was das Bundeskartellamt konkret ausgewertet hat.
Bei einer Durchsuchung durch die Europäische Kommission findet üblicherweise eine sogenannte „On-Site-Review“ statt, d.h. die Ermittler führen eine Erstsichtung der relevanten Daten vor Ort in den Räumlichkeiten des betroffenen Unternehmens durch. Dabei arbeiten sie mit Suchwörtern, um relevante Daten aufzufinden. Bei dieser On-Site-Review haben das betroffene Unternehmen und dessen externe Anwälte ein Anwesenheitsrecht, was ein „IT-Shadowing“ ermöglicht – und auch unbedingt durchgeführt werden sollte. Bei dem „IT-Shadowing“ überwachen externe Rechtsanwälte oder Mitglieder des unternehmensinternen Shadow-Teams die Ermittlungsbeamten der Europäischen Kommission während der IT-Sichtung. Sie können dabei auch direkt einschreiten, sollten geschützte Dokumente auftauchen, die die Kommissionsbeamten nicht einsehen dürfen.
Gut vorbereitet auf den Ernstfall: Präventive Maßnahmen im Umgang mit Dawn Raids
Für den Fall einer Durchsuchung sollte jedes Unternehmen über einen Notfall-Plan verfügen, der allen Mitarbeitenden, die in Kontakt mit den Ermittlungsbeamten kommen können, bekannt ist. Dieser Notfall-Plan enthält Handlungsanweisungen, was im Falle einer Durchsuchung zwingend beachtet werden muss, und – noch wichtiger – welche Mitarbeitende für welche Aufgaben verantwortlich sind, beziehungsweise, wer wen informiert. Dieser Plan sollte auch ein unternehmenseigenes Dawn-Raid-Team sowie ein Mitglied der Geschäftsführung oder der Rechtsabteilung vorsehen, das im Falle einer Durchsuchung als alleiniger Ansprechpartner gegenüber den Ermittlungsbeamten bis zum Eintreffen der externen Rechtsanwälte benannt wird.
Zudem ist es empfehlenswert, die Mitarbeitenden zu den Unternehmensrechten und -pflichten im Falle eines Dawn Raids zu informieren und dieses Wissen durch regelmäßige Schulungen aufzufrischen. Je nach Risikoexposition des Unternehmens bietet es sich außerdem an, das richtige Verhalten während eines Dawn Raids durch Durchsuchungsübungen bzw. Simulationen, sogenannte „Mock Raids“, zu üben und zu vertiefen.
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* Gemeint sind Personen jeder Geschlechtsidentität. Um der leichteren Lesbarkeit willen wird im Beitrag die grammatikalisch männliche Form verwendet.
