Beschleunigung von Genehmigungsverfahren in der Rüstungsproduktion: Potenzial und Grenzen umweltrechtlicher Ausnahmetatbestände.
Der Ukraine-Krieg hat zu einem sicherheitspolitischen Kurswechsel in Europa geführt. In Folge der Zeitenwende steht nicht nur die Stärkung der Streitkräfte selbst im Mittelpunkt. Auch die Bedeutung einer leistungsfähigen Sicherheits- und Verteidigungsindustrie (SVI) gelangt zunehmend in das öffentliche Bewusstsein. Eine effektive Abschreckung hängt entscheidend davon ab, ob es Europa gelingt, hinreichende Produktionskapazitäten im Verteidigungssektor verfügbar zu machen.
„Defence Omnibus Package“ als Ausgangspunkt
Vor diesem Hintergrund geraten auch die rechtlichen Voraussetzungen für das Handeln der SVI verstärkt ins Blickfeld. Da viele der maßgeblichen Regelungsbereiche durch das Unionsrecht geprägt sind, müssen die sich aus diesem ergebenden Anforderungen in den Blick genommen werden, wo sich auch bereits einiges getan hat. Substanzielle regulatorische Anpassungen sollen durch den „Defence Readiness Omnibus“ erreicht werden, der Teil des unionsweit betriebenen Omnibus-Verfahrens zum Bürokratieabbau ist.
Mit dem am 17. Juni 2025 vorgelegten Entwurf eines Vereinfachungspakets bringt die Europäische Kommission zum Ausdruck, dass sie bereit ist, ihre Rolle auszufüllen. Ein zentrales Anliegen der Initiative ist die Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren. So führt die Kommission in einer dem Defence Readiness Omnibus vorangestellten Mitteilung aus, dass
eine erhebliche Vereinfachung von Verfahren sowie der Abbau regulatorischer und administrativer Belastungen in sämtlichen Sektoren erforderlich sind, um den Hochlauf der europäischen verteidigungsindustriellen Produktion zu beschleunigen und die für eine effektive Abschreckung notwendigen Kapazitäten rasch zu erreichen.
Ausnahmen vom materiellen Recht erforderlich
Ein Kernelement des Defence Readiness Omnibus ist der Vorschlag für eine Verordnung zur Beschleunigung der Genehmigungsverfahren für „Projekte zur Verteidigungsbereitschaft″. Deren vornehmlich verfahrensrechtlichen Ansätze sind zwar grundsätzlich zu begrüßen. Für sich genommen vermögen sie aber eine substanzielle Beschleunigung nicht herbeizuführen. Planungs- und Genehmigungsverfahren werden vornehmlich durch strenge materielle Anforderungen, insbesondere des Umweltrechts, gehemmt. Folglich kann eine nachhaltige Beschleunigung nicht ohne Anpassungen auch in diesem Bereich erzielt werden.
Zentral: BImSchG und UVPG
Anlagen der SVI unterliegen einem dichten regulatorischen Netz für Planung und Genehmigung. Von zentraler Bedeutung wird in den meisten Fällen die Genehmigungspflicht nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) sein. Das Immissionsschutzrecht bestimmt katalogartig, welche Anlagen einer Genehmigungspflicht unterliegen. So sind unter anderem solche Anlagen genehmigungspflichtig, in denen mit explosionsgefährlichen oder explosionsfähigen Stoffen im Sinne des Sprengstoffgesetzes umgegangen wird.
Einen wesentlichen Teil der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung macht gerade bei Anlagen der SVI vielfach die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) aus. Diese ist unionsrechtlich in der UVP-Richtlinie angelegt, die durch das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) und immissionsschutzrechtliche Verfahrensregeln in nationales Recht umgesetzt wird. Die UVP wird als unselbstständiger Teil des BImSch-Verfahrens auf dieses „aufgesattelt“. Hier liegt erhebliches Beschleunigungspotenzial.
Verteidigungsspezifische Ausnahmen
Sowohl das BImSchG als auch das UVPG sehen spezifisch auf die Verteidigung zugeschnittene Ausnahmetatbestände vor. § 1 Abs. 2 UVPG erlaubt dem Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) oder einer benannten Stelle bei Vorhaben oder Teilen von Vorhaben, die ausschließlich Zwecken der Verteidigung dienen, im Einzelfall zu entscheiden, das Gesetz ganz oder teilweise nicht anzuwenden, soweit sich die Anwendung nachteilig auf die Erfüllung dieser Zwecke auswirken würde. Die Regelung setzt Art. 1 Abs. 3 der UVP-Richtlinie um, der nahezu wortgleich mit der deutschen Bestimmung ist.
Anwendbarkeit der Ausnahme auf die SVI?
Bislang konnte daran gezweifelt werden, ob diese verteidigungsspezifischen Ausnahmen auch Vorhaben der SVI erfassen oder nur für Aktivitäten im unmittelbaren Verantwortungsbereich der Streitkräfte gelten. So sah die Verordnung zur Durchführung des UVPG-Ausnahmetatbestands in alter Fassung vor, dass Vorhaben der Verteidigung Vorhaben der Bundeswehr, der NATO und der Gaststreitkräfte sind; von Vorhaben der SVI war keine Rede. Generell wurde der Ausnahmetatbestand eng ausgelegt. Vor diesem Hintergrund überrascht nicht, dass die seltenen Konstellationen, in denen von den Ausnahmen bislang Gebrauch gemacht wurde, primär Tätigkeiten der Streitkräfte selbst zum Gegenstand hatten (vgl. unter anderem VG Neustadt a.d. Weinstraße, Beschluss vom 14.11.2012 – 5 L 798/12.NW). Zwar ist die Verordnung zur Durchführung des UVPG-Ausnahmetatbestands inzwischen ersatzlos außer Kraft getreten, es wird aber deutlich, dass eine Nutzbarmachung der Ausnahmen auch für die SVI mit erheblichen Rechtsunsicherheiten verbunden ist.
Ermutigung durch die Kommission
Diesen Unsicherheiten möchte die Kommission in ihrer dem Defence Readiness Omnibus vorangestellten Mitteilung entgegentreten. So stellt sie fest, dass verschiedene unionsrechtliche Ausnahmetatbestände bestünden, die einer Beschleunigung zugunsten der SVI dienlich sein könnten. Diese würden jedoch noch nicht einheitlich und vor allem noch nicht umfassend genutzt. Die Kommission ermutigt die Mitgliedsstaaten, die Regelungen so zu verstehen, dass auch industrielle Aktivitäten zur Stärkung der Verteidigungsbereitschaft erfasst sind. Als Beispiel führt sie gerade auch die verteidigungsspezifische Ausnahme von der UVP-Pflicht in Art. 1 Abs. 3 der UVP-Richtlinie an.
Diese Klarstellung ist grundsätzlich sehr zu begrüßen. Sie ist erkennbar von dem Ziel getragen, die verteidigungsspezifische Ausnahme auch für die SVI nutzbar zu machen. Insofern hilft sie, bestehende Unsicherheiten bei der Auslegung des Art. 1 Abs. 3 UVP-Richtlinie zu beseitigen. Auch kann sie als Ermunterung verstanden werden, denselben Weg für das Immissionsschutzrecht zu gehen, für welches die Ausnahmeregelungen nicht im gleichen Maße unionsrechtlich vorgeprägt sind. Es bleiben jedoch entscheidende Fragen offen.
Verbleibende Rechtsunsicherheiten
So kann eine Mitteilung der Kommission allein die bestehenden Rechtsunsicherheiten nicht restlos beseitigen. Es verbleibt das Risiko, dass die Verwaltung und vor allem die Rechtsprechung der Einschätzung der Kommission nicht folgen und an der bisherigen restriktiven Handhabung festhalten.
Dies gilt nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass das Recht der UVP völkerrechtlich durch die Aarhus-Konvention mit geprägt wurde. Zwar sieht auch die Aarhus-Konvention in Art. 6 Abs. 1 c) eine Ausnahme für die Landesverteidigung vor, die sich inhaltlich weitgehend mit der nationalen und europäischen Regelung deckt. Es ist jedoch unklar, ob die relevanten Gremien der Einschätzung der Kommission zur Reichweite dieser Ausnahme folgen. Zwar hat das Aarhus-Compliance-Komitee jüngst festgestellt, dass der Ausnahmetatbestand dynamisch auszulegen ist, in Kriegszeiten also deutlich mehr Tätigkeiten erfassen kann als zu Friedenszeiten. Die Feststellung bezog sich allerdings auf die Situation in der Ukraine; wie das Komitee die Lage in Bezug auf die EU bewertet, ist offen.
Darüber hinaus stellt sich die Frage, wie das sehr weite Verständnis der Kommission von „Projekten zur Verteidigungsbereitschaft“ mit dem derzeitigen Wortlaut des europäischen und nationalen UVP-Ausnahmetatbestands selbst zu vereinbaren ist. Dieser soll nur für Vorhaben gelten, die „ausschließlich“ Zwecken der Verteidigung dienen, während die Kommission ausdrücklich auch Dual-use Güter von ihrem Vorstoß erfasst sehen möchte.
Ob Vorhabenträger und Genehmigungsbehörden angesichts dieser verbleibenden Unsicherheiten willens sein werden, sich allein aufgrund einer (unverbindlichen) Mitteilung aus Brüssel auf die verteidigungsspezifischen Ausnahmetatbestände zu berufen, darf bezweifelt werden.
Begrenzter Wirkungsbereich
Darüber hinaus ist zu beachten, dass die Ausnahmeregelungen Befreiungen von der UVP-Pflicht jeweils nur im Einzelfall und so weit vorsehen, wie sich die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nachteilig auf die Zwecke der Verteidigung auswirken würde. § 1 Abs. 2 UVPG öffnet nur den Weg für spezifisch auf einzelne Projekte bezogene Ausnahmen; eine generelle Ausnahme von der UVP-Pflicht für Vorhaben der SVI lässt sich hierüber nicht realisieren.
Vor diesem Hintergrund rücken allgemeine Ausnahmetatbestände in den Fokus. Nach Art. 2 Abs. 4 Unterabs. 1 der UVP-Richtlinie können Mitgliedsstaaten in Ausnahmefällen ein bestimmtes Projekt von den Bestimmungen der Richtlinie ausnehmen, wenn sich die Anwendung dieser Bestimmungen nachteilig auf den Zweck des Projekts auswirken würde. Von dieser Ausnahme hat der deutsche Gesetzgeber durch das LNG-Beschleunigungsgesetz (LNGG) zur Behebung einer Gasmangellage Gebrauch gemacht. Die Vereinbarkeit des LNGG mit Unions- und Verfassungsrecht ist durch das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) mehrfach bestätigt worden (vgl. unter anderem BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2023 – 7 A 9.22). Eine vergleichbare Regelung könnte die rechtliche Stellschraube zur Stärkung der SVI darstellen. Sie müsste sich aber auf das Bestehen eines Ausnahmefalls berufen und dürfte nur für bestimmte Projekte gelten.
Einzelfallbetrachtung erforderlich
Die Wahrung der europäischen Sicherheit ist ein überragend wichtiger Gemeinwohlbelang mit Verankerung sowohl im nationalen Recht als auch im Unionsrecht. Vor dem Hintergrund der Bedrohung durch Russland und der dringenden Notwendigkeit der Stärkung der Verteidigungsbereitschaft besteht ein großer Bedarf an Rüstungsgütern, der von der Industrie mit den bestehenden Kapazitäten nicht gedeckt werden kann. Demnach kann von einer verteidigungspolitischen Mangellage gesprochen werden, die einen Ausnahmefall im Sinne der UVP-Richtlinie darstellt. Zwar mögen gewisse Rüstungsgüter auf dem Weltmarkt zur Genüge verfügbar sein, was einer solchen Mangellage entgegenstehen könnte. Jedoch besteht jedenfalls für besonders sensible Technologien ein berechtigtes Interesse daran, deren Produktion europäisch oder national zu organisieren. Trifft der Gesetzgeber eine solche politische Grundentscheidung, ist das grundsätzlich nicht zu beanstanden. Das BVerwG hat in seinen Entscheidungen zum LNGG betont, dass dem Gesetzgeber bei strategischen Grundentscheidungen ein Einschätzungsspielraum zukommt, den Gerichte respektieren müssen.
Spezifischer Projektbezug
Wie die verteidigungsspezifischen Tatbestände sieht auch Art. 2 Abs. 4 Unterabs. 1 der UVP-Richtlinie eine Ausnahme nur für bestimmte Projekte vor, steht also einer pauschalen Ausnahme für sämtliche Projekte der SVI entgegen. So war der Anwendungsbereich des LNGG bereits legislativ auf gewisse Vorhabenstandorte beschränkt.
Ob eine derart konkrete Beschränkung auf einzelne Vorhaben für den Bereich der SVI zielführend ist, scheint zweifelhaft. Hier liegt es nahe, etwaige Ausnahmen auf Produktionsanlagen für konkret zu benennende Klassen von Rüstungsgütern zu begrenzen. Die Bestimmung der nationalen verteidigungsindustriellen Schlüsseltechnologien durch die Bundesregierung kann dabei den Ausgangspunkt bilden für eine Konkretisierung der sich daraus ableitenden erforderlichen Produktionskapazitäten. Diese Begrenzung muss sich am tatsächlichen, national abzudeckenden Bedarf orientieren. Wenn sie im Wege der Verordnung erfolgt, kann (und sollte) sie regelmäßig oder anlassbezogen bedarfsgerecht angepasst werden. Dessen ungeachtet müsste die Ausnahmeregelung – wie das LNGG – eine abschließende Einzelfallentscheidung durch die zuständige Genehmigungsbehörde, ggf. unter Einbeziehung etwa der Beschaffungsbehörden des Bundes, umfassen.
Eine nachhaltige Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren kommt an Anpassungen auch des materiellen Rechts nicht vorbei – Dies gilt insbesondere für die SVI
Die von der Kommission angeregte großzügige Handhabung verteidigungsspezifischer Ausnahmen ist grundsätzlich zu begrüßen. Es verbleiben jedoch Unsicherheiten, die einzig durch legislative Anpassungen beseitigt werden können. Darüber hinaus bietet sich an ein Gesetz zur Stärkung der SVI ähnlich dem LNGG ins Auge zu fassen. Neben einer Ausnahme von der UVP-Pflicht für bestimmte Anlagen zur Produktion von Rüstungsgütern könnte diese Ausnahmen auch von anderen umweltrechtlichen Vorschriften vorsehen.
