Abfallreform in Russland: Bestehende Finanzierungsquellen und -formen für Projekte in der Abfallwirtschaft sowie zusätzliche Unterstützungsmaßnahmen.
Eines der wichtigsten Ziele der 2019 gestarteten sogenannten „russischen Abfallreform“ ist die Schaffung ausreichender Kapazitäten für die Verarbeitung und Entsorgung fester Haushaltsabfälle.
Neben organisatorischen und administrativen Maßnahmen spielt die Finanzierung der Reform eine entscheidende Rolle bei der Erreichung des erklärten Ziels.
Abfallreform: Haushaltsinvestitionen, Abfallgebühren, Umweltgebühr und private Investitionen
Nach verschiedenen Schätzungen betrug bis zu Beginn der Abfallreform der Anteil der verarbeiteten festen Haushaltsabfälle weniger als 3 % am Gesamtvolumen der festen Haushaltsabfälle. Der restliche Abfall blieb unbehandelt und wurde zur Entsorgung auf Deponien gebracht. Mit der Reform soll dieser Anteil der verarbeiteten festen Haushaltsabfälle bis 2024 auf 60 % erhöht werden.
Ein weiteres Ziel für die Abfallreform ist die Inbetriebnahme von Verarbeitungsanlagen mit einer Kapazität von 37,1 Millionen Tonnen fester Haushaltsabfälle bis 2024.
Nach Angaben der öffentlich-rechtlichen Gesellschaft „russischer Umweltbetreiber“ (Rossijskij Ekologitscheskij Operator) wird die Schaffung der notwendigen Infrastruktur für den Umgang mit festen Haushaltsabfällen über RUB 400 Milliarden erfordern. Die Gesellschaft wurde im Jahr 2019 extra gegründet, um die Umsetzung der Maßnahmen im Bereich des Umgangs mit festen Haushaltsabfällen zu koordinieren und sicherzustellen.
Im Jahre 2019 wurden laut dem Bericht des Ministers für natürliche Ressourcen und Ökologie der RF 55 Verarbeitungsanlagen für feste Haushaltsabfälle mit einer Kapazität von 6,4 Millionen Tonnen pro Jahr in 33 Regionen Russlands gebaut. Gleichzeitig belief sich die Gesamtsumme der Investitionen auf RUB 28 Milliarden Mio.
Es gibt mehrere Komponenten der Finanzierung der Reform zum Erreichen der oben genannten Ziele:
- Haushaltsinvestitionen auf föderaler und regionaler Ebenen;
- Abfallgebühren, die von der Bevölkerung und von juristischen Personen gezahlt werden;
- Umweltgebühr, die von Herstellern und Importeuren von Waren im Rahmen des bestehenden Systems der erweiterten Verantwortung des Herstellers erhoben wird;
- private Investitionen, darunter auch in verschiedenen Formen der gemeinsamen Beteiligung an Projekten mit dem Staat.
Obwohl es mehrere mögliche Finanzierungsquellen gibt, ist die Finanzierung gegenwärtig unzureichend, was das Erreichen der erklärten Ziele gefährdet.
So ist beispielsweise infolge der starken Anhebung von Abfallgebühren zu Beginn der Reform ihr Eintreiben zurückgegangen. Nach Angaben des russischen Umweltbetreibers summierten sich die Schulden gegenüber regionalen Betreibern zum Frühjahr 2020 im ganzen Land auf RUB 50 Milliarden. Die Gebühreneinnahmen der Betreiber decken damit nur (teilweise) die laufende Tätigkeit ab. Es ist offensichtlich, dass in einer solchen Situation keine Rede von Investitionen in die Schaffung neuer Produktionskapazitäten sein kann.
Unwirksam ist auch das System der erweiterten Verantwortung des Herstellers. So betrug die Gesamtmenge der vereinnahmten Mittel im Rahmen des Systems der erweiterten Verantwortung des Herstellers in Russland in 2018-2019 nicht mehr als RUB 3 Milliarden (obwohl der Umfang der Umweltgebühr nach Prognosen bis zu RUB 30 Milliarden hätte betragen sollen). Dieser Betrag ist ebenfalls nicht ausreichend für die Umsetzung der notwendigen Projekte.
Der föderale Haushalt bleibt damit die Hauptfinanzierungsquelle für Projekte zur Schaffung einer Infrastruktur für die Verarbeitung und Entsorgung von festen Haushaltsabfällen. Er bietet jedoch keine vollständige Finanzierung. Stattdessen wird vorgeschlagen, aktiv private Investoren mit einem allmählichen Rückgang der Beteiligung des Staates anzuziehen. Darüber hinaus bleiben auch die im föderalen Haushalt für 2019-2020 vorgesehenen Investitionsmittel ungenutzt oder werden zur Unterstützung regionaler Betreiber während der Pandemie genützt.
Damit stellt sich akut die Frage nach der Beteiligung privater Investitionen an der Schaffung von Verarbeitungs- und Entsorgungsanlagen von festen Haushaltsabfällen mit der Möglichkeit der späteren Errichtung von Ökotechnoparks auf ihrer Basis. Ein weiterer Bereich ist die Investition in den Bau von Abfallverbrennungsanlagen.
Bestehende Finanzierungsformen auf föderaler Ebene
Wie oben bereits erwähnt, sind derzeit föderale Zuschüsse die Hauptfinanzierungsquelle. Subventionen werden aus dem föderalen Haushalt Einlage der Russischen Föderation in das Kapital des russischen Umweltbetreibers bereitgestellt.
Mit diesen Mitteln wird die Finanzierung von Projekten durch den russischen Umweltbetreiber in folgenden Formen durchgeführt:
- Beteiligung am Stammkapital der Investoren;
- Emission von Anleihen, Erwerb und Entsorgung der angegebenen Wertpapiere;
- Bereitstellung von Garantien und Bürgschaften für Kredite, Darlehen und andere Verbindlichkeiten der Investoren,
- Beteiligung an Konzessionsabkommen, öffentlich-privaten oder kommunal-privaten Partnerschaftsabkommen.
Voraussetzung für die Finanzierung ist, dass der Investor die folgenden Anforderungen erfüllt:
- der Investor hat alle Pflichten zur Zahlung von Steuern, Gebühren, Versicherungsprämien, Strafen, Geldbußen, Zinsen und anderen obligatorischen Zahlungen erfüllt;
- es bestehen keine überfälligen Rückzahlungspflichten des Investors an den föderalen Haushalt von Subventionen, Haushaltsinvestitionen und anderen Verpflichtungen an den föderalen Haushalt;
- der Investor befindet sich nicht in der Reorganisation, Liquidation oder Insolvenz;
- der Investor erhält keine Mittel aus dem föderalen Haushalt auf der Grundlage anderer Rechtsvorschriften für Zwecke der Abfallverarbeitung und -entsorgung.
Ein Indikator für die Wirksamkeit der Finanzierung ist das Erreichen eines Verhältnisses zwischen der Höhe der privaten Investitionen (bestehend aus eigenen und Fremd- (Kredit-) Mitteln des Investors) und der Höhe der gewährten Subvention in Höhe von mindestens RUB 2,46 privater Investitionen zu RUB 1 der Subvention.
Wie jedoch im Bericht der Rechnungskammer der Russischen Föderation bemerkt wird, gibt es derzeit keine Nachfragen von Investoren nach irgendeiner der oben genannten Finanzierungsformen von Projekten des russischen Umweltbetreibers.
Derzeit sind auch keine Investitionen des russischen Umweltbetreibers in Projekte zur Verarbeitung fester Haushaltsabfälle bekannt. Die Mitte Juli 2020 angekündigten Pläne, RUB 2,5 Milliarden in drei Abfalltrennungsprojekte im Gebiet Moskau zu investieren, wurden nie umgesetzt.
Um Investoren zu gewinnen, plant der russische Umweltbetreiber aktuell, Paketangebote für Investitionen in die Abfallwirtschaft zu entwickeln und sogenannte „grüne Anleihen“ auszugeben.
Es gibt weitere Maßnahmen zur Unterstützung von Investoren auf föderaler Ebene in Form der Beibehaltung des Zahlungssatzes für negative Umweltauswirkungen auf dem Niveau von 2018, der Befreiung regionaler Betreiber von der Mehrwertsteuerzahlung sowie der Möglichkeit zur Verwendung der Fazilitäten für feste Haushaltsabfälle, die vor dem 1. Januar 2019 in Betrieb genommen wurden und nicht über die nach geltendem Recht erforderlichen Unterlagen verfügen. Jedoch ist keine dieser Maßnahmen wirksam genug. Beispielsweise kann die Beibehaltung der Gebühr für die negativen Auswirkungen auf die Umwelt nicht die hohen Infrastrukturkosten für Investoren kompensieren, und die Befreiung der regionalen Betreiber von der Mehrwertsteuerzahlung erlaubt es ihnen nicht, die Beträge zu berücksichtigen, die sie für die Waren, Arbeiten und Dienstleistungen ihrer Lieferanten und Subauftragnehmer gezahlt haben.
Bestehende Finanzierungsformen auf regionaler Ebene
In einigen Subjekten der Russischen Föderation wurden regionale Programme im Bereich der Abfallbewirtschaftung, darunter auch mit festen Haushaltsabfällen, verabschiedet, die Investitionsprogramme regionaler Betreiber für den Umgang mit festen Haushaltsabfällen als Unterstützungsmaßnahmen vorsehen.
Beispielsweise wurden solche Investitionsprogramme in der Region Kemerowo und in der Republik Kalmückien genehmigt, um die jeweiligen regionalen Betreiber zu unterstützen.
Es ist jedoch offensichtlich, dass diese Art der Unterstützung von Investitionstätigkeiten nicht als universell und effektiv bezeichnet werden kann, da sie an bestimmte Marktteilnehmer (regionale Betreiber) gerichtet ist, und die Höhe der ihnen gewährten Unterstützung weitgehend von der finanziellen Situation und dem Wohlergehen der entsprechenden Region in einem bestimmten Zeitraum abhängt.
Private Investitionen
Vor dem Hintergrund der allgemeinen Ineffizienz der staatlichen Finanzierung von Projekten kann man ein gewisses Interesse an der Industrie anhand von halbstaatlichen Strukturen (z.B. RDIF, Sberbank, State Corporation Rosatom, VEB.RF) beobachten.
Als Beispiel kann man den Abschluss einer Vereinbarung zwischen RDIF, Sberbank und einem ausländischen Investor über Kapitalanlagen in den Bau eines Abfallsortier- und Entsorgungskomplexes in der Region Kaliningrad mittels Erwerb von Anteilen am Stammkapital des entsprechenden Unternehmens, das über einen Zeitraum von 25 Jahren eine Konzessionsvereinbarung mit der Regionalregierung abgeschlossen hat, anführen.
Ein anderes Beispiel ist die Investmentgesellschaft „RT-Invest“, die bereits fünf Abfallverbrennungsanlagen im Gebiet Moskau und in Kasan mit einem Gesamtwert von mehr als RUB 150 Milliarden baut, und im Mai 2020 vereinbarte das Unternehmen mit Rosatom, sowie mit einem Konsortium von Banken mit der Beteiligung von VEB.RF, 25 weitere solche Anlagen im ganzen Land zu bauen. Die Kosten für dieses neue Projekt werden auf RUB 600 Milliarden geschätzt, RUB 200 Milliarden davon werden von VEB.RF zur Verfügung gestellt.
Nach Angaben des Ministeriums für natürliche Ressourcen sind insgesamt bereits 72 Konzessionsabkommen im Wert von RUB 51 Milliarden unterzeichnet. Nach den Prognosen der Agentur, sollen 10 weitere Vereinbarungen für RUB 10 Milliarden bis Ende 2020 unterzeichnet werden.
Aufgrund der geringen Effizienz der bestehenden staatlichen Fördermaßnahmen werden derzeit Investitionsprojekte im Bereich des Umgangs mit festen Haushaltsabfällen hauptsächlich durch die Anziehung von Banken, staatlichen Unternehmen und Investmentfonds als Co-Investoren umgesetzt.
Regierung der Russischen Föderation kündigt neue Unterstützungsmaßnahmen an
Im September 2020 kündigte die Regierung der Russischen Föderation die Ausweitung der Befugnisse des russischen Umweltbetreibers zur Finanzierung von Projekten zur Verarbeitung und Entsorgung von festen Haushaltsabfällen an. Das Finanzministerium Russlands und das russische Ministerium für natürliche Ressourcen wurden zusammen mit dem russischen Umweltbetreiber mit der Entwicklung von Maßnahmen zur Unterstützung von Investitionsprojekten in diesem Bereich beauftragt.
Die geplanten neuen Fördermaßnahmen stellen die nachfolgenden zusätzlichen Befugnisse für den russischen Umweltbetreiber dar:
- Erwerb von Anleihen mit einem Zinssatz von 50 % des Leitzinses der Zentralbank der Russischen Föderation und Darlehensgewährung an Investoren;
- Ausgleich der Kosten für den Bau und den Wiederaufbau der Infrastruktur sowie für die Vermietung von technischen Grundausrüstungen und teilweise für den Zinssatz für Darlehen, die auf die Infrastruktur ausgerichtet sind;
- Gewährung von Subventionen für schwer erreichbare und dünn besiedelte Gebiete für die Schaffung von Aufbereitungsanlagen für feste Haushaltsabfälle.
Darüber hinaus wurde ein Änderungsentwurf zu Steuervorschriften veröffentlicht, in dem vorgeschlagen wird, regionalen Betreibern die folgenden Steuervorteile für den Umgang mit festen Haushaltsabfällen zu gewähren:
- ab 2021 wird ein Null-Mehrwertsteuersatz für die Dienstleistungen regionaler Betreiber eingeführt, die den Bürgern zur Verfügung gestellt werden (wie oben erwähnt, ist die derzeitige Mehrwertsteuerbefreiung ineffizient);
- Befreiung der Übertragung der ausgewählten wiederverwertbaren Materialien von der Zahlung der Einkommensteuer (dies sollte auch die Kosten senken und die Wettbewerbsfähigkeit von Produkten aus wiederverwertbaren Materialien erhöhen);
- Befreiung der Müllabfuhrwagen von der Transportsteuer (derzeit betragen die Kosten für den Transport von festen Haushaltsabfällen bis zu 70% der Kosten der Betreiber);
- Einführung eines Nullsatzes auf die Grundsteuer auf Verarbeitungs- und Entsorgungsanlagen von festen Haushaltsabfällen und ermäßigter Sozialversicherungsprämien für fünf Jahre nach ihrer Inbetriebsetzung.
Die Marktteilnehmer bewerten die vorgeschlagenen neuen Unterstützungsmaßnahmen positiv, stellen jedoch fest, dass auch Tarife für den Umgang mit festen Haushaltsabfällen erarbeitet werden müssen, da die Haupterträge (und die Kapitalrendite) von ihnen stammen werden.
Abfallreform in Russland: Bei der Finanzierung klemmt es
Eines der Hauptprobleme bei der Umsetzung der „Abfallreform“ ist die fehlende Finanzierung sowohl von dem Staat als auch aufgrund der unzureichenden Zahl privater Investoren.
Im Falle der staatlichen Unterstützung geht es eher um die Probleme der Verwaltung der zugewiesenen Mittel und die Inkonsistenz zwischen ihren Verwaltern vor dem Hintergrund des Fehlens eines einheitlichen Ansatzes bei der Auswahl vorrangiger Projekte für eine solche Unterstützung.
Private Investoren hingegen werden durch den Mangel an garantierten Erträgen und Kapitalrenditen entmutigt, da die Möglichkeit einer Erhöhung der bestehenden Tarife begrenzt ist.
Gleichzeitig bleibt der Bedarf an Projekten für die Verarbeitung- und Entsorgung von festen Haushaltsabfällen hoch, vor allem in Bezug auf die Schaffung von Komplexen für die Abfallsortierung und -verarbeitung und der damit verbundenen Infrastruktur sowie die Lieferung und Installation der erforderlichen Ausrüstung.
In diesem Zusammenhang ist es besonders wichtig, einen zuverlässigen öffentlich-rechtlichen Partner und eine Finanzierungsorganisation für die Teilnahme an Projekten zu gewinnen, unter anderem durch den Abschluss geeigneter Konzessionsvereinbarungen oder Vereinbarungen über öffentlich-private oder kommunal-private Partnerschaften, deren Bedingungen einerseits eine nachhaltige Finanzierung von Projekten ermöglichen, und andererseits – ein gewisses Maß an Rentabilität gewährleisten.
In unseren Themenbeiträgen zur Abfall in Russland haben wir bereits über die Herausforderungen und Chancen für Investoren sowie über die Befugnisse der Behörden berichtet.
