Die Abfallreform in Russland ändert grundlegend den Umgang mit Abfall und Entsorgung. In unserem ersten Beitrag (Verweis) haben wir die Reform in großen Linien vorgestellt. Hier gehen wir jetzt den geänderten Zuständigkeiten und Befugnissen der verschiedenen Verwaltungsebenen nach und damit auch der Frage, wo die relevanten Ansprechpartner für Investoren angesiedelt sind.
Im Rahmen der sogenannten „Abfallreform“ in Russland wurden die Befugnisse zum Umgang mit festen Haushaltsabfällen bzw. Siedlungsabfällen (im Folgenden „feste Haushaltsabfälle“) neu verteilt. Die wesentlichen Befugnisse für den Umgang mit festen Haushaltsabfällen haben jetzt die Behörden der regionalen Ebene.
Vor den Gesetzesänderungen waren die föderalen Behörden befugt, Anforderungen an Mülldeponien und Entsorgungsanlagen festzulegen sowie Anforderungen an die regionalen Systeme zu genehmigen.
Neue Befugnisse der föderalen Behörden
Mit dem Inkrafttreten der Änderungen wurden die Befugnisse der föderalen Behörden neu verteilt. Anstelle der oben angeführten Befugnisse wurden sie mit der Festlegung einheitlicher Anforderungen an Verarbeitungsanlagen, Verwertung, Entsorgung und Endlagerung von festen Haushaltsabfällen, der Genehmigung regionaler Systeme für den Umgang mit Abfällen sowie mit einer Reihe zusätzlicher Befugnisse, z.B. bei der Genehmigung eines föderalen Systems für den Umgang mit Abfällen u.a., betraut. Auf föderaler Ebene wird damit lediglich der Rahmen für die Abfallbewirtschaftung gesetzt.
Regionen haben die Hauptbefugnisse
Die Hauptbefugnisse für den Umgang mit Abfällen wurden dagegen auf die Regionen verlagert: Festlegung der Abfallentsorgungsstandards, der Organisation des Verfahrens für den Umgang mit festen Haushaltsabfällen, der Entwicklung und Genehmigung regionaler Systeme zum Umgang mit Abfällen u.a. fallen jetzt in den Kompetenzbereich der Regionen. Außerdem wurde ein Teil der Befugnisse von der kommunalen auf die regionale Ebene übertragen, wie beispielsweise Fragen der Organisation der Tätigkeit rund um den Umgang mit Abfällen.
Die „Abfallreform“ betrifft somit alle drei Ebenen der Verwaltung: föderale, regionale und kommunale Ebene. Verantwortlich für die Umsetzung der Reform sind die Behörden auf den entsprechenden Verwaltungsebenen.
Mit Abfallreform in Russland wird zweistufige Betreiberstruktur eingeführt
Außerdem wurde neben der behördlichen Struktur eine zweistufige Betreiberstruktur eingeführt: der föderale Betreiber und regionale Betreiber. Diese sind für den Umgang mit Abfällen der I. und II. Gefahrenklassen und der III. und IV. Gefahrenklassen verantwortlich.
Bis zum 1. Januar 2019 mussten alle Subjekte der RF auf das neue Abfallverwertungssystem umstellen: Sammlung, Transport, Verarbeitung, Verwertung, Entsorgung und Endlagerung fester Haushaltsabfälle muss durch regionale Betreiber auf Grundlage des regionalen Programms und des regionalen Systems für den Umgang mit Abfällen erfolgen.
Zum 1. Januar 2020 haben sich nur 78 Regionen der RF auf das neue System umgestellt. Drei der Subjekte (die „Städte föderaler Bedeutung″ Moskau, St. Petersburg und Sewastopol) erhielten einen Aufschub bis zum 1. Januar 2022.
Befugnisse auf föderaler Ebene
Auf föderaler Ebene wird die Abfallreform von den föderalen Behörden, insbesondere der russischen Regierung und dem Ministerium für natürliche Ressourcen und Ökologie der RF, umgesetzt.
Als Folge der Änderungen erhielten die föderalen Behörden folgende Befugnisse:
- Lizenzierung von Tätigkeiten in Zusammenhang mit Sammlung, Transport, Verarbeitung, Verwertung, Entsorgung und Endlagerung von Abfällen der I. – IV. Gefahrenklassen;
- Regelung des Verfahrens zur Entwicklung und Genehmigung regionaler Systeme für den Umgang mit Abfällen;
- Regelung des Verfahrens zur Entwicklung und Genehmigung eines föderalen Systems für den Umgang mit festen Abfällen;
- Regelung des Verfahrens zur Entwicklung, Genehmigung und Anpassung von Investitions- und Produktionsprogrammen im Bereich des Umgangs mit festen Haushaltsabfällen;
- Beilegung von Meinungsverschiedenheiten zwischen regionalen und föderalen Behörden, einem russischen Umweltbetreiber und einem föderalen Betreiber bei der Entwicklung und Anpassung von regionalen Systemen zum Umgang mit Abfällen;
- Einrichtung, Betrieb und Modernisierung eines staatlichen Informationssystems zur Erfassung fester Haushaltsabfälle;
- Regelung des Verfahrens der Übermittlung der Empfehlungen des russischen Umweltbetreibers an die Regionen im Zusammenhang mit der Genehmigung oder Anpassung der Regionalprogramme zur Abfallbewirtschaftung.
Die Abfälle der I. und II. Gefahrenklassen sind solche mit den schädlichsten Auswirkungen. Dazu gehören Abfälle wie Quecksilberthermometer, Arsensalzabfälle, Batterien, Laugen, Säuren, galvanische Elemente und andere. Aufgrund des hohen Gefährdungsgrades wurden Sammlung, Transport, Verarbeitung, Verwertung, Entsorgung und Endlagerung solcher Abfälle auf die föderale Ebene übertragen. Diese Aufgaben wurden dem föderalen Betreiber auferlegt.
Darüber hinaus führt der föderale Betreiber ein staatliches Register zur Erfassung und Überwachung des Umgangs mit Abfällen der I. und II. Gefahrenklassen. Er kann spezialisierte Betreiber zum Umgang mit solchen Abfällen über den Abschluss von Dienstleistungsverträgen beauftragen.
Der föderale Betreiber wird von der Regierung der Russischen Föderation auf Vorschlag des staatlichen Atomenergiekonzerns „Rosatom“ bestimmt. Im November 2019 wurde das föderale staatliche Unternehmen „Unternehmen für die Behandlung von radioaktiven Abfällen „RosRAO“ zum föderalen Betreiber ernannt.
Im Jahr 2019 wurde daneben auf föderaler Ebene eine spezielle öffentlich-rechtliche Gesellschaft, der russische Umweltbetreiber (Rossijskij Ekologitscheskij Operator), gegründet, der die Aktivitäten der regionalen Betreiber koordinieren und die Umsetzung von Maßnahmen im Umgang mit festen Haushaltsabfällen sicherstellen soll. Der russische Umweltbetreiber ist unter anderem bevollmächtigt, das föderale System zum Umgang mit Abfällen weiter zu entwickeln, die regionalen Systeme zum Umgang mit Abfällen zu begutachten und private Investoren heranzuziehen.
Der russische Umweltbetreiber erfüllt im Einzelnen folgende Aufgaben:
- er beteiligt sich an der Tätigkeit der föderalen Behörden, der Behörden auf regionaler Ebene und der Kommunalbehörden zur Umsetzung der Abfallwirtschaftsgesetze;
- er schließt im Rahmen seiner Kompetenzen Vereinbarungen mit föderalen, regionalen und Kommunalbehörden ab;
- er analysiert die Umsetzung von regionalen Systemen zum Umgang mit Abfällen in Subjekten der RF;
- er erstellt Gutachten zu regionalen Systemen zum Umgang mit Abfällen und gibt Empfehlungen zu ihrer Anpassung;
- er entwickelt Projekte föderaler und regionaler Programme staatlicher Unterstützung von Investitionsprojekten;
- er organisiert die Finanzierung von Investitionsprojekten und setzt diese um;
- er bietet privaten Investoren durch Beschluss des Aufsichtsrats des Unternehmens Garantien (Bürgschaften) für die Umsetzung von Investitionsprojekten;
- er emittiert Anleihen zur Finanzierung von Investitionsprojekten;
- er erwirbt, besitzt und verwaltet Anteile am Stammkapital von Gesellschaften, deren Tätigkeit mit dem Umgang mit festen Haushaltsabfällen verbunden ist.
Der russische Umweltbetreiber hat unter anderem die regionalen Systemen aller Regionen der RF begutachtet sowie ein Überwachungssystem unter der Bezeichnung „REO Radar“ für jeden regionalen Betreiber im Land eingeführt, das ermöglicht, die Aktivitäten der regionalen Betreiber auf der Website oder der Hotline zu kommentieren.
Somit üben die föderalen Behörden die Aufgaben eines Vermittlers zwischen den regionalen Behörden auf der einen Seite und dem föderalen Betreiber und dem russischen Umweltbetreiber auf der anderen Seite aus. Weiter überwachen und koordinieren sie die regionalen Behörden über den russischen Umweltbetreiber.
Der russische Umweltbetreiber plant Paketangebote für Investoren in die Abfallwirtschaft zu entwickeln sowie sogenannte „grüne“ Anleihen auszugeben. Investoren werden eine Vielfalt von Möglichkeiten für Investitionen in die russische Abfallwirtschaft haben.
Ein Engagement in der russischen Abfallwirtschaft ist auch über den föderalen Betreiber möglich über den Abschluss von Dienstverträgen zum Umgang mit Abfällen der I. und II. Gefahrenklassen.
Befugnisse auf regionaler Ebene
Auf regionaler Ebene erhielten die Subjekte der Russischen Föderation infolge der Reform eine beträchtliche Anzahl von Befugnissen für den Umgang mit Abfällen, darunter:
- Festlegung von Grundlagen der Abfallentstehung und Grenzwerte für ihre Entsorgung;
- Genehmigung von Tarifrahmen für den Umgang mit festen Haushaltsabfällen;
- Genehmigung von Investitionsprogrammen im Bereich des Umgangs mit festen Haushaltsabfällen;
- Empfang von Reports juristischer Personen und Privatunternehmern über den Umgang mit Abfällen, die in Einrichtungen der III. Kategorie tätig sind;
- Genehmigung des Verfahrens der Sammlung fester Haushaltsabfälle;
- Regulierung der Tätigkeiten regionaler Betreiber;
- Entwicklung und Genehmigung eines regionalen Systems zum Umgang mit Abfällen.
Darüber hinaus wurden die Befugnisse zur Organisation des Umgangs mit festen Haushaltsabfällen, einschließlich der Sammlung, Abfuhr und Entsorgung, von der kommunalen Ebene auf die regionale Ebene übertragen.
Damit liegen die hauptsächlichen Befugnisse zum Umgang mit Abfällen auf regionaler Ebene.
Auf der Ebene der Subjekte der RF wurden die Aufgaben des Sammelns, des Transports, der Verarbeitung, Verwertung, Entsorgung und Endlagerung fester Haushaltsabfälle auf regionale Betreiber übertragen. Der Status eines regionalen Betreibers wird einer juristischen Person im Tenderverfahren zugewiesen, das von den regionalen Behörden durchgeführt wird.
Nach den Ergebnissen des Tenderverfahrens schließen die regionalen Behörden eine Vereinbarung mit dem Gewinner ab, deren Inhalt und Abschluss durch die Regionalgesetzgebung bestimmt werden.
Der Tätigkeitsbereich des regionalen Betreibers ist im regionalen System zum Umgang mit Abfällen definiert. Das Tätigkeitsgebiet ist das Gebiet oder ein Teil des Gebiets der Region, in der der regionale Betreiber auf der Grundlage der oben genannten Vereinbarung tätig ist.
Ein regionaler Betreiber muss folgende Kriterien erfüllen:
- eine Staatliche Registrierung auf dem Territorium der RF haben;
- eine gültige Lizenz für den Umgang mit Abfällen der I. – IV. Gefahrenklassen haben;
- er darf sich nicht in Liquidation befinden, nicht durch Gerichtsbeschluss für zahlungsunfähig (bankrott) erklärt worden sein; gegen ihn darf kein Konkursverfahren eingeleitet sein;
- ihm darf die Ausübung seiner Tätigkeit nicht als Ordnungsstrafe untersagt worden sein;
- es darf keine Verschuldungen gegenüber der öffentlichen Hand aus Steuer-, Gebühren-, Strafzahlungen, Geldstrafen für Verstöße gegen Gesetze zu Steuern und Gebühren und andere obligatorische Zahlungen für das vergangene Kalenderjahr, deren Größe 25 % des Buchwerts des Unternehmensvermögens übersteigt, vorliegen;
- der Leiter, die Mitglieder des kollegialen Exekutivorgans und der Hauptbuchhalter haben kein ungelöstes und ausstehendes Strafregister für Verbrechen im Bereich der Wirtschaftstätigkeit.
Zur Umsetzung der „Abfallreform“ wurden auf die regionalen Betreiber folgende Aufgaben übertragen:
- feste Haushaltsabfälle im Volumen und am Standort, die im Dienstleistungsvertrag für den Umgang mit festen Haushaltsabfällen festgelegt sind, anzunehmen;
- Transport, Verarbeitung, Verwertung, Entsorgung und Endlagerung fester Haushaltsabfälle gemäß russischer Gesetzgebung sicherzustellen;
- dem Verbraucher Information über den Umgang mit festen Haushaltsabfällen zur Verfügung zu stellen;
- auf Beschwerden und Verbraucheranfragen zu antworten;
- erforderliche Maßnahmen für den rechtzeitigen Ersatz beschädigter Container zu treffen.
Diese Verpflichtungen sind im Musterdienstvertrag über den Umgang mit festen Haushaltsabfällen, den jeder regionale Betreiber mit den Eigentümern fester Haushaltsabfälle abschließen muss, enthalten.
Regionale Betreiber finanzieren sich hauptsächlich über die Gebühren für die Abfallentsorgung von Bürgern und juristischen Personen. Das russische Recht sieht jedoch auch andere Finanzierungsquellen vor, wie z.B. Subventionen aus regionalen und föderalen Haushältern und die Möglichkeit, Investitionen heranzuziehen.
Insbesondere auf regionaler Ebene gibt es Möglichkeiten für Investitionsprojekte, wie z.B. die Errichtung multifunktionaler Abfallsortieranlangen oder der Betrieb von Abfalldeponien.
Die meisten Regionen der RF haben mit der Umsetzung der Reform des Umgangs mit Abfällen bereits begonnen. So wurden z.B. trotz Verschiebung des Übergangs zum neuen System der Abfallwirtschaft in Moskau auf 2022 bereits im Juli 2020 die Gesetzgebung der Stadt Moskau mit dem Gesetz über Abfallproduktion und -verbrauch in Einklang gebracht.
Neben der Einführung von Ordnungsgeldern für die Verletzung der Pflicht zur getrennten Sammlung betreffen die Änderungen die Befugnisse zur Überwachung der Umsetzung getrennter Abfallsammlung: Neben den Departements für natürliche Ressourcen und Ökologie der Stadt Moskau wurden zusätzlich Stellen der administrativ-technischen Inspektion Moskaus dazu ermächtigt.
Ein regionaler Betreiber wird angesichts des gewährten Aufschubs erst im Jahr 2022 bestimmt werden. Ab 2022 wird voraussichtlich ein einziger regionaler Betreiber für den Umgang mit festen Haushaltsabfällen tätig sein, der alle Phasen des Umgangs mit festen Haushaltsabfällen koordinieren wird.
Im Gegensatz zu Moskau hat das Moskauer Gebiet ein Tenderverfahren durchgeführt, so dass seit dem 1. Januar 2019 7 regionale Betreiber im Moskauer Gebiet tätig sind, die in verschiedenen territorialen Clustern tätig sind.
Allerdings wird die Reform nicht in allen Regionen der RF erfolgreich umgesetzt. Oft hängt das Problem mit unausgewogenen Tarifen und Standards für die Sammlung fester Haushaltsabfälle sowie damit zusammen, dass Abfallgebühren nicht gezahlt werden. Das kann zum Bankrott der regionalen Abfallbetreiber führen. So ist in fünf Regionen der Russischen Föderation (Dagestan, Vologda und Tscheljabinsk sowie in Baschkirien und Tschuvaschien) beispielsweise die Gefahr entstanden, dass regionale Betreiber aufgrund finanzieller Schwierigkeiten suspendiert werden können.
Regionale Betreiber in diesen Regionen der RF werden auf Subventionen aus dem regionalen als auch aus dem föderalen Haushalt angewiesen sein, um eine Insolvenz zu vermeiden.
Schwierigkeiten hatten auch vier fernöstlichen Regionen – die Jüdische Autonome Region, die Region Transbaikalien, Kamtschatka und Chabarowsk. Die dortigen Probleme sind vor allem auf das Fehlen ausreichender offizieller Deponien für den Abfall und das Fehlen der notwendigen Infrastruktur für die Abfallverarbeitung zurückzuführen.
Trotz des insgesamt recht erfolgreichen Starts der „Abfallreform“ auf föderaler Ebene und in einigen Regionen der RF bestehen also in manchen Regionen ernste Schwierigkeiten bei der Umsetzung dieser Reform.
Befugnisse auf lokaler Ebene
Der Verantwortungsbereich der Kommunalbehörden in der Abfallwirtschaft wurde erheblich eingeschränkt. Die Kommunalbehörden von städtischen Siedlungen, Stadtbezirken und Gemeinden haben nur die Befugnis behalten, Sammelstellen für feste Haushaltsabfälle einzurichten und zu unterhalten, ein System für die Platzierung dieser Orte zu bestimmen und ein Register der Sammelstellen für feste Haushaltsabfälle (Standorte) zu unterhalten sowie Umwelterziehung durchzuführen und eine Umweltkultur des Umgangs mit festen Haushaltsabfällen zu bilden.
Die Verantwortung für den Zustand der Standorte für die Sammlung von festen Haushaltsabfällen wird in der Regel der Verwaltung des Wohnhauses zugewiesen, auf dessen Gebiet sich der Sammelplatz befindet. Wenn das Grundstück nicht registriert wurde, ist dafür stattdessen die lokale Behörde zuständig. Regionale Betreiber wiederum sind für die Sammlung, den Transport, die Verarbeitung, die Verwertung, die Entsorgung und die Endlagerung der festen Haushaltsabfällen verantwortlich.
Im ersten Teil zur Abfallreform in Russland haben wir uns mit den Herausforderungen und Chancen für Investoren beschäftigt. Im zweiten Teil folgen die Befugnisse der Behörden.
