22. Februar 2019
CETA-Investitionsgericht
Dispute Resolution

EuGH-Generalanwalt hält CETA-Investitionsgericht für unionsrechtskonform

Nach den Schlussanträgen des Generalanwalts wird das EuGH-Gutachten über die Zukunft von Investitionsgerichten in EU-Freihandelsabkommen entscheiden.

Following the General Advocate’s opinion, the opinion to be rendered by the CJEU will be decisive for the future of the investment court system in free trade agreements concluded by the EU (English article available here).

Am 29. Januar 2019 hat Generalanwalt Yves Bot die Schlussanträge in der Sache 1/17 vorgelegt, denen zufolge der Investor-Staat-Streitbeilegungsmechanismus des Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) zwischen der EU, den Mitgliedstaaten und Kanada mit dem Unionsrecht vereinbar ist. Das Gutachten des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) in der Sache wird in den nächsten Monaten erwartet.

Hintergrund: CETA-Abkommen sieht öffentliche Investitionsgerichtsbarkeit vor

Unter dem Einfluss der zunehmenden öffentlichen Kritik gegen die Investor-Staat Schiedsgerichtsbarkeit in den letzten Jahren hat sich die EU Kommission mit ihrem Vorschlag, die Schiedsgerichte durch eine öffentliche Investitionsgerichtsbarkeit zu ersetzen, an die Spitze der entsprechenden Reformbewegungen gesetzt.

Erstmals wurden die Pläne für eine Investitionsgerichtsbarkeit während der (derzeit als gescheitert geltenden) TTIP-Verhandlungen zwischen den USA und der EU öffentlich vorgestellt. In den finalen Text des CETA-Abkommens wurden sie dagegen erst in letzter Minute im Februar 2016 aufgenommen, nachdem der Text zuvor bereits – mit „traditioneller“ Investor-Staat Schiedsgerichtsbarkeit – ausverhandelt war. Die Vorschriften zum CETA-Investitionsgericht sehen vor, dass Schiedsrichter, die für einzelne Streitigkeiten individuell von den Parteien benannt werden, durch Richter ersetzt werden, die vorab von den an CETA beteiligten Staaten und der EU für mehrere Jahre zu benennen sind. Zugleich wird eine zweite Instanz eingeführt. Daneben zählen strengere Regeln zur Unvereinbarkeit der richterlichen Tätigkeit mit anderen Tätigkeiten, die Einführung eines Rotationsprinzips für die Zuweisung der Richter sowie die Öffentlichkeit der Verfahren einschließlich der Schriftsätze zu den wichtigsten Neuerungen.

Im Oktober 2016 befanden sich die CETA-Verhandlungen kurz vor der geplanten Unterschriftszeremonie in einer Sackgasse, da der belgische Zentralregierung aufgrund der Weigerung der Region Wallonien, dem Abkommen zuzustimmen, die Hände gebunden waren. Nach belgischem Verfassungsrecht müssen alle sechs Regional- und Gemeinschaftsparlamente bei internationalen Abkommen, die ihre verfassungsmäßigen Rechte betreffen, ihre Zustimmung erteilen. Letztlich gelang durch Vermittlung der belgischen Zentralregierung ein Kompromiss, in dem sich diese verpflichtete, ein Gutachten des EuGH zur Vereinbarkeit der Vorschriften über das CETA-Investitionsgericht mit dem Unionsrecht einzuholen. Schließlich konnten die EU, die Mitgliedstaaten sowie Kanada das CETA-Abkommen am 30. Oktober 2016 unterzeichnen.

Am 7. September 2017 beantragte Belgien das Gutachten des EuGH nach Artikel 218 Abs. 11 AEUV. Nach dieser Vorschrift kann jeder Mitgliedstaat ein Gutachten des Gerichtshofs zur Frage einholen, ob ein beabsichtigtes völkerrechtliches Abkommen zwischen der EU und einem Drittstaat mit den EU-Verträgen vereinbar ist. Fällt dieses Gutachten negativ aus, darf das Abkommen nicht in Kraft treten, sofern es nicht zuvor angepasst oder die EU-Verträge geändert werden.

Generalanwalt: CETA-Investitionsgericht ist mit dem Unionsrecht vereinbar

Auf Vorlage Belgiens untersuchte Generalanwalt Bot die Vereinbarkeit des CETA-Investitionsgerichts mit dem Unionsrecht unter vier Gesichtspunkten.

Erstens ist das Investitionsgericht nach seinen Schlussanträgen mit dem Grundsatz der Autonomie der Unionsrechtsordnung sowie der ausschließlichen Zuständigkeit des EuGH für die verbindliche Auslegung des Unionsrechts vereinbar. Der Generalanwalt verwies auf den Grundsatz der Gegenseitigkeit, der den Außenbeziehungen der EU zugrunde liege. Zwar sei ein eigener Streitbeilegungsmechanismus für ausländische Investoren, die in der EU investieren, wegen des hohen Schutzniveaus des Unionsrechts womöglich überflüssig. Allerdings müsse die EU auch eine mögliche Asymmetrie des Investitionsschutzes in Drittstaaten berücksichtigen. Dies könne es erforderlich machen, gegenseitige materielle wie prozessuale Schutzstandards in einem völkerrechtlichen Abkommen zu vereinbaren.

Hinsichtlich der ausschließlichen Zuständigkeit des EuGH betonte der Generalanwalt, dass ein CETA-Investitionsgericht Unionsrecht nur als Sachfrage berücksichtigen dürfe, um dessen Vereinbarkeit mit den materiellen Schutzstandards des CETA-Abkommens festzustellen. Außerdem sei das Investitionsgericht nach dem Abkommen an die Auslegung des Unionsrechts durch den EuGH gebunden. Ferner werde die ausschließliche Zuständigkeit des EuGH dadurch sichergestellt, dass die Zuständigkeit des Investitionsgerichts eng umrissen sei, sodass dieses beanstandete Maßnahmen nicht aufheben oder abändern könne. Auch die verbindlichen Vertragsauslegungen durch den Gemeinsamen Ausschuss der CETA-Vertragsparteien sowie die Berufungsinstanz innerhalb des Investitionsgerichtssystems trügen zur Absicherung der Zuständigkeit des EuGH bei.

Von der EuGH-Entscheidung in Sachen Achmea unterschied der Generalanwalt den vorliegenden Gutachtenauftrag dadurch, dass der EuGH im Achmea-Verfahren auf den Grundsatz gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten abgestellt habe, der jedoch im Verhältnis der EU zu Drittstaaten keine Anwendung finde. Daher könne von der Unzulässigkeit von Intra-EU Investitionsschutzabkommen nicht auf die Unzulässigkeit des CETA-Investitionsgerichts geschlossen werden.

Zweitens sah der Generalanwalt in dem ausschließlichen Klagerecht kanadischer Investoren vor dem Investitionsgericht keinen Verstoß gegen das unionsrechtliche Gleichbehandlungsprinzip. Kanadische Investoren, die in einem EU Mitgliedstaat als Drittstaat investierten, seien nicht vergleichbar mit EU Investoren, die innerhalb ihres eigenen Wirtschaftsraums investierten.

Drittens verstößt das Investitionsgericht nach Ansicht des Generalanwalts nicht dadurch gegen das Gebot der Effektivität des Unionsrechts, dass ein Investitionsgericht zur Entscheidung über die Zulässigkeit einer durch die Kommission oder eine mitgliedstaatliche Wettbewerbsbehörde verhängte Strafzahlung angerufen werden könnte. Die ausführlichen Bestimmungen des CETA-Abkommens zum staatlichen Regulierungsrecht begrenzten das Risiko einer solchen Entscheidung durch ein zuständiges Investitionsgericht hinreichend.

Viertens verletzten die Bestimmungen über das Investitionsgericht nicht das (durch die EU-Grundrechtecharta gewährleistete) Recht auf Zugang zu einem unabhängigen und unparteiischen Gericht. Dem Einwand Belgiens, dass das CETA-Abkommen den Zugang zum Investitionsgericht für kleine und mittelständische Unternehmen über Gebühr erschwere, trat der Generalanwalt mit dem Argument entgegen, dass das Investitionsgericht nur ein weiteres Rechtsmittel in Ergänzung zur ordentlichen Gerichtsbarkeit darstelle. Auch das duale Vergütungsmodell der Richter, das aus einer fixen und variablen Vergütung besteht, gefährde nicht deren Unabhängigkeit. Schließlich gewährleisteten auch die berufsethischen Regeln sowie die Benennungs- und Abberufungsmodalitäten für die Richter ein ausreichendes Schutzniveau, um eine Rechtsverletzung auszuschließen.

Ausblick: EuGH-Gutachten zum CETA-Investitionsgericht wird auch weitere EU-Freihandelsabkommen betreffen

Generalanwalt Bot hat mit seinen Schlussanträgen zum CETA-Investitionsgericht die Bemühungen der EU Kommission zur Reformierung der Streitbeilegung zwischen Investoren und Staaten gestärkt. Nun wird es darauf ankommen, wie der EuGH entscheidet.

Häufig folgt der EuGH den Schlussanträgen seiner Generalanwälte, wobei die Achmea-Entscheidung in dieser Hinsicht eine prominente Ausnahme darstellt. Allerdings hat der EuGH in dieser Entscheidung zugleich in einem obiter dictum angemerkt, dass es nicht grundsätzlich gegen das Unionsrecht verstößt, wenn ein internationales Abkommen zwischen der EU und einem Drittstaat ein eigenes internationales Gericht vorsieht, dessen Entscheidungen für die Organe der EU – und damit auch den EuGH – bindend sind. Mit dieser Aussage könnte der EuGH zumindest auch das CETA-Investitionsgericht im Blick gehabt haben.

Sollte der EuGH jedoch wider Erwarten das CETA-Investitionsgericht für unvereinbar mit dem Unionsrecht erklären, würde dies für die Reformbemühungen der EU Kommission einen schweren Rückschlag bedeuten. Zugleich würde sich die Frage stellen, inwiefern bestehende bilaterale Investitionsschutzabkommen zwischen den Mitgliedstaaten und Drittländern, die anders als CETA nicht die vom Generalanwalt hervorgehobenen Sicherungsmaßnahmen zum Schutz der ausschließlichen Zuständigkeit des EuGH enthalten, nach der Argumentation des EuGH erst recht gegen das Unionsrecht verstoßen und daher vom EuGH ebenfalls für unwirksam gehalten würden.

Das Gutachten des EuGH wird mit Spannung erwartet, denn es betrifft nicht nur den Streitbeilegungsmechanismus im CETA-Abkommen, sondern wird sich auch auf die Freihandelsabkommen zwischen der EU und Singapur, der EU und Vietnam sowie möglicherweise auch das künftige Abkommen zwischen der EU und Mexiko auswirken. All diese Abkommen enthalten identische oder ähnliche Bestimmungen zur Einführung eines Investitionsgerichts.

CETA-Investitionsgericht muss sich erst noch in der Praxis beweisen

Auch unabhängig von der Entscheidung des EuGH erscheint die Zukunft des CETA-Investitionsgerichts aus zwei weiteren Gründen ungewiss.

Zum einen wird auch eine positive Entscheidung des EuGH nicht zur direkten Anwendung der Bestimmungen über das Investitionsgericht führen, denn bisher haben erst zwölf Mitgliedstaaten das Abkommen ratifiziert. Von der vorübergehenden Anwendung einzelner Bestimmungen ist das Investitionsgericht ausgenommen.

Zum anderen bestehen hinsichtlich der Praxistauglichkeit der neuen Regeln über die öffentliche Investitionsgerichtsbarkeit noch einige offene Fragen. So schreibt das CETA-Abkommen hinsichtlich der Qualifikation der Richter vor, dass diese in ihrem Heimatland über die Befähigung zum Richteramt verfügen oder „Juristen von anerkannter Kompetenz“ sein sowie über nachgewiesene völkerrechtliche Kenntnisse verfügen müssen. Gewünscht seien zudem Kenntnisse im internationalen Investitionsschutzrecht, im Welthandelsrecht sowie in der Beilegung von Streitigkeiten aus internationalen Investitions- oder Freihandelsabkommen. Diesen Anforderungen dürfte nur ein begrenzter Personenkreis gerecht werden. Zugleich müssen sich die Richter verpflichten, nicht länger als Parteivertreter oder Experte in Investitionsschiedsverfahren aufzutreten. Ob es in absehbarer Zeit gelingen wird, ausreichend Richter mit der erforderlichen und wünschenswerten Expertise zu verpflichten, die zugleich zum Verzicht auf eine parallele Tätigkeit als Parteivertreter oder Experte bereit sind, erscheint fraglich.

Ein weiterer ungeklärter Punkt betrifft die Vollstreckbarkeit der Entscheidungen des CETA-Investitionsgerichts, wenn die klagende Partei ein Verfahren nach der ICSID Konvention wählt. Durch die Einführung einer Berufungsinstanz weicht das CETA-Abkommen in entscheidenden Punkten von der ICSID Konvention ab, sodass es fraglich erscheint, ob eine Entscheidung eines CETA-Investitionsgerichts tatsächlich der vereinfachten Vollstreckbarkeit nach der ICSID Konvention unterliegen würde.

EU Kommission strebt multilateralen Investitionsgerichtshof an

Langfristig verfolgt die EU Kommission ohnehin das Ziel, einen multilateralen Investitionsgerichtshof einzuführen. Zuletzt hat sie am 18. Januar 2019 zwei Arbeitspapiere an die Arbeitsgruppe III der Kommission der Vereinten Nationen für internationales Handelsrecht (UNCITRAL) übersandt, in denen sie ihre Vorschläge konkretisiert.

Auf dem Weg zu einem solchen Investitionsgerichthof werden vermutlich noch einige Hürden zu bewältigen sein. Entscheidend wird sein, ob die EU Kommission genügend andere Staaten von ihrem Vorhaben überzeugen kann. Veränderungen am jetzigen System der Investor-Staat Schiedsgerichtsbarkeit wird es nach den letzten Entwicklungen wohl in jedem Fall geben. Wohin genau die Reise mit einer Investitionsgerichtsbarkeit gehen wird, bleibt abzuwarten.

Tags: CETA-Investitionsgericht Freihandelsabkommen Unionrecht

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