AVV Klima: Der Klimaschutz gewinnt weiter an Gewicht, wie der Bund nachhaltiger beschaffen will.
Die Bundesregierung verschärft ab dem 1. Januar 2022 die Vorgaben an die Beschaffung von Leistungen und rückt den Klimaschutz zunehmend in den Fokus. Bestimmte Produktarten wandern auf eine „Blacklist“ und dürfen künftig nicht mehr beschafft werden.
Klimaschutz als Leitmotiv des gesetzgeberischen Handelns
Die Einhaltung des Pariser Klimaziels ist eines der Leitmotive des gesetzgeberischen Handelns und der aktuellen politischen Diskussion. Das Bundesverfassungsgericht unterstrich die Bedeutung des Klimaschutzes in seinem Beschluss vom 24. März 2021 zum nicht ausreichenden Klimaschutzgesetz. Es ist zudem zu erwarten, dass sich die künftige Bundesregierung bei ihrem Handeln noch deutlicher diesem Ziel verpflichtet fühlen wird. Der Klimaschutz wird daher künftig auch bei der Vergabe öffentlicher Aufträge noch weiter an Bedeutung gewinnen.
Treibhausgasemissionen finden Eingang in das Vergabeverfahren
Bereits jetzt sieht § 97 Abs. 3 GWB vor, dass umweltbezogene Aspekte – damit auch der Klimaschutz – bei der Vergabe öffentlicher Aufträge zu berücksichtigen sind. Wie diese Berücksichtigung in der Praxis erfolgen soll, gibt für den Bund nunmehr die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Beschaffung klimafreundlicher Leistungen (AVV Klima) in vielen Details vor. Sie löst die bestehende Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Beschaffung energieeffizienter Leistungen ab und entwickelt sie fort.
Die Beschaffer auf Bundesebene haben über die AVV Klima nunmehr einen Vorgabenkatalog bei ihren Beschaffungsvorhaben zu beachten. Zweck der AVV Klima ist u.a., in Einklang mit dem Lebenszyklusgedanken die von der zu beschaffenden Leistung verursachten Treibhausgasemissionen im Vergabeverfahren hinreichend zu berücksichtigen.
AVV Klima trifft Vorgaben für den Ober- und Unterschwellenbereich
Die AVV Klima gilt für die Vergabe öffentlicher Aufträge durch Dienststellen des Bundes in unmittelbarer Bundesverwaltung, soweit es sich um Vergaben im Oberschwellenbereich nach dem zweiten Abschnitt der VOB/A-EU und der VgV handelt. Daneben gilt die AVV Klima für den Unterschwellenbereich. Keine Anwendung findet die AVV Klima damit im Bereich der Vergabe verteidigungs- und sicherheitsspezifischer Aufträge im Sinne des § 104 GWB. Dies bedeutet, dass etwa die Streitkräfte nur in einem beschränkten Umfang, d.h. soweit es sich nicht um verteidigungs- und sicherheitsspezifische Aufträge handelt, an die AVV Klima gebunden sind. Ferner ist einzelnen Bundesministerien die Möglichkeit eröffnet, für ihren Geschäftsbereich von der AVV Klima abzuweichen.
Klimaschutz beginnt bereits vor Einleitung des Vergabeverfahrens
Vor der Einleitung eines Vergabeverfahrens sind stets eine detaillierte Bedarfsanalyse und eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung durchzuführen. Die AVV Klima sieht vor, dass bereits hier die Aspekte der Energieeffizienz und der verursachten Treibhausgasemissionen zwingend zu berücksichtigen sind. Beide Aspekte sind für den Lebenszyklus zu betrachten. So wird verhindert, dass energieeffizientere Beschaffungsgegenstände, die etwa teurer in der Anschaffung sind, bereits vorab ausgeschlossen werden. Die kostenmäßige Bewertung der verursachten Treibhausgasemissionen bestimmt sich nach dem über das Brennstoffemissionshandelsgesetz festgelegten CO2-Preis. Er bildet die Untergrenze für den der Lebenszyklusbetrachtung zugrunde zu legenden CO2-Preis. Der Beschaffungsbedarf ist demnach unter Berücksichtigung von Klimaschutzaspekten zu ermitteln. Kommen mehrere Beschaffungsmöglichkeiten in Betracht, ist diejenige zu wählen, mit der das Ziel der Minderung von Treibhausgasemissionen über den gesamten Lebenszyklus zu den geringsten Kosten erreicht werden kann. Eine Treibhausgasemissionsminderung soll nicht um jeden Preis erreicht werden.
Daneben ist bei Lieferleistungen stets zu prüfen, ob anstelle eines Neukaufes eine Reparatur, der Kauf eines gebrauchten Produktes oder die Miete oder das Leasing ein klima- und umweltfreundlicheres Mittel darstellen. Der Nachhaltigkeitsgedanke wird bei Lieferleistungen dadurch klarer in den Fokus gerückt. Im Hinblick auf den Grundsatz der Produktneutralität muss die Entscheidung über die Auswahl der anzuschaffenden Leistung gut und auf Basis fundierter Erkenntnisse und objektiver Erwägungen begründet werden. Es empfiehlt sich eine angemessene Dokumentation in der Vergabeakte.
Die Leistungsbeschreibung wird grüner
Grundlage eines jeden Vergabeverfahrens ist die Leistungsbeschreibung. Hier setzt die AVV Klima an. Die Leistungsbeschreibung soll die Erkenntnisse der Bedarfsanalyse und Wirtschaftlichkeitsuntersuchung enthalten. Darüber hinaus soll die Energieeffizienz der Produkte in den Mittelpunkt gerückt werden. In der Leistungsbeschreibung soll auf die höchste und auf dem Markt verfügbare Effizienzklasse im Sinne der EU-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (Verordnung (EU) 2017/1369) zurückgegriffen werden. Ziel ist es, das höchste Energieeffizienzniveau der zu beschaffenden Leistung sicherzustellen.
Damit die geforderten Klima- und Umweltschutzgesichtspunkte objektivierbar sind, soll auf vorhandene Gütezeichen zurückgegriffen werden. So soll belegt werden, dass die Liefer-, Dienst- oder Bauleistung bestimmten Nachhaltigkeitsmerkmalen entspricht. Als Beispiel dient etwa das Gütezeichen „Blauer Engel“.
Zertifizierung mit einem Umweltmanagementsystem kann wesentlich für die Eignung des Bieters sein
Zum Nachweis der technischen und beruflichen Leistungsfähigkeit kann der Auftraggeber vom Bieter die Zertifizierung mit einem Umweltmanagementsystem fordern. Gerade Unternehmen, die dem Anwendungsbereich des Gesetzes über Energiedienstleistungen und andere Energieeffizienzmaßnahmen unterliegen, werden häufig entsprechend zertifiziert sein, sodass der Nachweis möglich ist. Die AVV Klima weist jedoch nur auf diese Eignungsanforderung hin, eine absolute Pflicht, einen solchen Nachweis zu fordern, besteht nicht. Aus dem Blickwinkel kleinerer Unternehmen ist dies zu begrüßen, da sie häufig nicht über eine solche Zertifizierung verfügen.
Treibhausgasemissionen bestimmen das wirtschaftlichste Angebot
Das wirtschaftlichste Angebot soll sich nicht nach den reinen Anschaffungskosten bestimmen, sondern auch die Lebenszykluskosten sollen berücksichtigt werden. Sie umfassen insbesondere die Kosten für den Verbrauch, die Wartungskosten und die Kosten am Ende der Nutzungsdauer. Lebenszykluskosten sind insbesondere auch sogenannte externe Kosten. Hierzu zählen mögliche Umweltschadenskosten, die etwa aus dem Treibhausgasausstoß entstehen. D. h., der CO2-Preis nach dem Brennstoffemissionshandelsgesetz ist auch bei der Bestimmung des wirtschaftlichsten Angebotes zugrunde zu legen. Auf den Punkt gebracht: Die Treibhausgasemissionen sollen Wertungskriterien sein und bestimmen das wirtschaftlichste Angebot mit.
Diese Modifikation der Bestimmung des wirtschaftlichsten Angebotes findet jedoch keine Anwendung, wenn die Ermittlung der Lebenszykluskosten unter Einbeziehung der Treibhausgasemissionen nur mit nicht vertretbarem Aufwand möglich ist oder ihre Berücksichtigung als Zuschlagskriterium im Einzelfall nicht sachgerecht wäre. Dies eröffnet die Möglichkeit, den konkreten Einzelfall auch sachgerecht abzubilden.
Direkte Anforderungen an potentielle Bewerberunternehmen
Die Einbeziehung des Energieverbrauchs über den gesamten Lebenszyklus sowie die Emission von Treibhausgasen in die Vergabeentscheidungen erfordert, dass der Bewerber entsprechende Informationen zur Verfügung stellt. Dementsprechend sieht die AVV Klima vor, dass der Auftraggeber im Rahmen des Vergabeverfahrens von den Bewerbern die notwendigen Informationen anfordert. Hiervon kann er im Einzelfall – u.a. unter Berücksichtigung der Belange von mittelständischen Interessen – Abstand nehmen. Hinter dieser Ausnahme steht die Erwägung, dass insbesondere Kleinstunternehmen sowie kleine und mittlere Unternehmen kaum in der Lage sind, diese Anforderung zu erfüllen.
Unternehmen müssen sich jedoch im Grundsatz vor Teilnahme am Vergabeverfahren einer Dienststelle des Bundes mit dem CO2-Abdruck ihrer Leistung vertraut machen. Informationen hierzu werden im Regelfall vom Auftraggeber abgefragt. Der Aufwand zur Ermittlung der Lebenszykluskosten wird von der Bundesregierung auf durchschnittlich etwa 20 Minuten pro Fall eingeschätzt. Ob diese optimistische Einschätzung zutreffend ist, muss die Praxis zeigen.
Ein Problem ist, die Einhaltung der Herstellerangaben etwa zu Verbrauch und Emission sicherzustellen. Dem kann durch die Einbeziehung des Lebenszyklus in die Leistungsbeschaffung (Performance based Procurement) oder Verifizierungszyklen Rechnung getragen werden.
Die neue Blacklist von Beschaffungsgegenständen
Ein weiteres und wahrscheinlich das nach außen massivste Instrument der AVV Klima ist eine „Blacklist“ von Beschaffungsgegenständen. Die AVV Klima sieht vor, dass einzelne Produkte im Grundsatz nicht mehr beschafft werden dürfen. Hierzu gehören etwa:
- bestimmte Baustoffe
- bestimmte Kühl- und Gefriergeräte
- bestimmte Heizungsgeräte (der berühmte Gasheizpilz)
- Getränkeeinwegverpackungen (Getränkedosen)
- Einweggeschirr für Kantinen und Mensen oder bei Großveranstaltungen
- Produkte, bei denen nicht zugesichert wird, dass sie kein Mikroplastik enthalten
Die AVV Klima schafft für diese Produkte ein grundsätzliches Beschaffungsverbot und schränkt damit die Beschaffungsfreiheit ein. Als Ausnahme greift nur, wenn die Beschaffung der Produkte aus Gründen des öffentlichen Interesses dringend geboten ist. Denkbar wäre dies – soweit nicht bereits vom Anwendungsbereich der AVV Klima ausgenommen – bei der Beschaffung von Produkten, die in Katastrophenfällen verwendet werden sollen.
Höhere Bedeutung von Ausführungsbedingungen
Die AVV Klima sieht weiterhin vor, dass zusätzliche Ausführungsbedingungen vom Auftraggeber festzulegen sind, die eine klimafreundliche Beschaffung fördern. Bei zusätzlichen Ausführungsbedingungen im Sinne von § 128 Abs. 2 GWB handelt es sich um solche Bedingungen, die sich auf den Prozess der Erbringung der Lieferung oder Leistungserbringung bei der Auftragserfüllung beziehen. Dies kann beispielsweise sein, dass Abfall oder Altgeräte zum Auftragsende zurückzunehmen sind. Denkbar wäre weiterhin vorzugeben, dass besondere umweltfreundliche Anforderungen an die Verpackung einer Lieferleistung – etwa keine Plastikverpackung – getroffen werden.
Der Auftraggeber muss bei der Ausgestaltung der Bedingungen jedoch darauf achten, dass diese auftragsbezogen sind und sich nicht auf die Betriebsorganisation des Auftragnehmers insgesamt beziehen. Daneben muss der Auftraggeber im Vorhinein klar festlegen, ob er eine Ausführungsführungsbedingung verwenden will oder ob es sich um eine technische Spezifikation der Leistungsbeschreibung, ein Zuschlags- oder ein Eignungskriterium handelt. Eine Doppelverwendung ist unzulässig.
Fazit: Eine nachhaltigere Beschaffung
Die AVV Klima rückt den Gedanken der Nachhaltigkeit bei Beschaffungsvorgängen des Bundes weiter in den Mittelpunkt. Die Beschaffung soll so nachhaltiger werden. Ob dies gelingt oder Vergabeverfahren noch komplexer und damit ineffektiver werden, muss die praktische Anwendung zeigen. Auch wenn sich die AVV Klima nur an den Auftraggeber richtet, ist Unternehmen anzuraten, sich mit den Vorgaben der AVV Klima vertraut zu machen. In Vergabeverfahren auf Bundesebene werden sie ab dem 1. Januar 2022 mit den darin geregelten Anforderungen konfrontiert sein.
In der Serie „Environment and Climate Change″ sind wir eingegangen auf neue Gesetze im Energierecht, den Inhalt des 12. Deutschen Energiekongresses, haben uns mit dem Mieterstrom, mit der Novellierung des Energiewirtschaftsgesetzes und der H2O-Politik und der Herstellerhaftung in Russland befasst sowie die Konsultation und das Feedback zur BNetzA-Konsultation Wasserstoffnetze dargestellt. Weiter beschäftigt haben wir uns mit der Wasserstoffstrategie der Bundesregierung, der Einwegkunststoffverbotsverordnung, dem „Green Deal″, den Auswirkungen der EU-Taxonomie auf die Immobilienwirtschaft und der Wasserstoffstrategie in Ungarn. Zuletzt sind wir auf das Fit-for-55-Maßnahmenpaket sowie Entwicklungen in der nationalen Wasserstoffstrategie der Türkei eingegangen.
