Beschlagnahmen und Zwangsverpflichtungen zur Stärkung der medizinischen Versorgung während der Corona-Pandemie sind geplant.
Die rasante Ausbreitung des Corona-Virus (COVID-19) führten nicht nur im medizinischen Sektor zu einer Steigerung des Bedarfs insbesondere an medizinischer Schutzausrüstung wie Atemschutzmasken und Schutzkleidung. Ansteckungsängste in der Bevölkerung und ein erhöhtes Schutzbedürfnis etwa von Sicherheitsbehörden feuerten diese enorme Nachfrage ebenso an wie der erforderliche Aufbau zusätzlicher Behandlungskapazitäten in Krankenhäusern. Damit einher gingen Lieferengpässe der Hersteller, insbesondere aus der Produktion in China und aus Ländern, die ihre Ausfuhren abschotteten.
+++ Update +++ 31. März 2020 +++ Update +++
Aus diesen Gründen werden seit Anfang März in Frankreich bestimmte Atemschutzmasken von Unternehmen und der Produktiunon beschlagnahmt. Die Bundesregierung hat als weniger einschneidende Maßnahme zunächst den Export von Schutzmasken verboten. Aber auch in Deutschland werden die Rufe nach drastischeren Maßnahmen lauter und bei vielen Unternehmen herrscht Unsicherheit über die Rahmenbedingungen etwaiger Beschlagnahmen in Deutschland. Hinzu kommen die unterschiedlichsten Gesetzgebungsinitiativen in den Ländern und auf Bundesebene.
Katastrophenschutzgesetze: Pflichten der Bevölkerung zur Hilfeleistung in Katastrophenfällen wie der Corona-Pandemie denkbar
Als Rechtsgrundlage für behördliche Zwangsmaßnahmen kommt als erstes das Infektionsschutzgesetz des Bundes (IfSG) in Betracht, ein bisher nur in Fachkreisen bekanntes Gesetz, das in Zeiten von Corona Berühmtheit erlangt hat.
Die in diesem Gesetz bislang geregelten Befugnisse wollen nicht so recht passen. So ermächtigt § 17 IfSG die zuständige Behörde, die „erforderlichen Maßnahmen“ zu ergreifen, wenn anzunehmen ist, dass Gegenstände mit meldepflichtigen Krankheitserregern behaftet sind und dadurch eine Ausbreitung der Krankheit zu befürchten ist. Nach dem bisherigen Verständnis dieser Norm können sich darauf gestützte Maßnahmen aber nur auf Gegenstände erstrecken, von denen eine Gefahr für die Allgemeinheit ausgeht, weshalb die Heranziehung eindeutig ausscheidet.
Viel eher passen da die Ermächtigungsgrundlagen in den Katastrophenschutzgesetzen der Länder. Diese Gesetze enthalten Pflichten der Bevölkerung zur Hilfeleistung in Katastrophenfällen. Diese Pflichten treffen auch Personen oder Unternehmen, die die Gefahr nicht selbst verursacht haben. Dies entspricht der Inanspruchnahme des Nichtstörers im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht (z.B. § 19 Ordnungsbehördengesetz NRW). Wie konkret diese Hilfeleistungspflichten in den Katastrophenschutzgesetzen der Länder geregelt sind, variiert stark zwischen den einzelnen Bundesländern.
In Baden-Württemberg beispielsweise wird der Begriff der Hilfeleistung im dortigen Landeskatastrophenschutzgesetz nicht näher erläutert. In Hessen sind zur Bekämpfung und Verhütung der weiteren Ausdehnung von Schadensereignissen dringend benötigtes Verbrauchsmaterial von den damit Handeltreibenden bereitzustellen. Auch in Nordrhein-Westfalen sind dringend benötigte Hilfsmittel auf Anordnung von jedermann zur Verfügung zu stellen. Danach könnten Unternehmer, aber auch Privatpersonen, aufgefordert werden, ihre Vorräte abzugeben.
Als Ausgleich sehen die Gesetze vor, dass der Schaden gegenüber dem Staat geltend gemacht werden kann. Der entgangene Gewinn wird ausdrücklich nicht erstattet. Somit müssten die Wiederbeschaffungskosten ersetzt werden. Der Gewinn, den ein Unternehmer mit der Ware auf dem Markt zusätzlich hätte erzielen können, entgeht ihm allerdings endgültig und wird nicht entschädigt. Das ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Bekanntlich verpflichtet Eigentum und sein Gebrauch soll auch dem Wohl der Allgemeinheit dienen, wie es Art. 14 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) vorgibt.
Aktuelle Gesetzesänderungen auf Landesebene
Die vielerorts beklagten Mängel in der medizinischen Versorgung und der Versorgung mit medizinischem Material haben auch den Gesetzgeber auf den Plan gerufen. Und hier sieht man eine Entwicklung, wie wir sie auch bei anderen Eingriffsmaßnahmen beobachtet, wo einzelne Bundesländer im Alleingang vorpreschen und letztlich den Bund vor sich hertreiben.
Bayerisches Infektionsschutzgesetz
Der bayerische Landtag hat am 25. März 2020 ein Gesetz beschlossen, welches den Landesbehörden weitreichende und eindeutige Befugnisse einräumt, Schutzausrüstung zu entziehen. Neben der bisher ausschließlichen Regelung des bayerischen Katastrophenschutzgesetz räumt das neu verabschiedete und bis zum Jahresende befristete Bayerische Infektionsschutzgesetz (BayIfSG) weitreichende Eingriffsbefugnisse ein. Diese ermöglichen den Zugriff sowohl auf medizinisches Personal als auch die Beschlagnahme medizinischen Materials. Gemäß Art. 2 BayIfSG kann die zuständige Behörde bei jedermann medizinisches, pflegerisches oder sanitäres Material beschlagnahmen, soweit dies zur Aufrechterhaltung der notwendigen Gesundheitsversorgung der Bevölkerung erforderlich ist.
Die in Anspruch genommene Person wird verpflichtet, das Material im Rahmen eines Kaufvertrages zu einem Preis, der sich nach dem üblichen Verkehrspreis des jeweiligen Gegenstandes bestimmt, abzugeben. Die Bestimmung des Verkehrspreises dürfte sich aber gerade in Notzeiten als äußerst schwierig erweisen, da bei Lieferengpässen mitunter hohe Einstandspreise zu zahlen sind.
Bundesregelung zur Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite
Am 25. März 2020 hat der Bundestag auf Basis des Gesetzesentwurfs vom 24. März 2020 (BT-Drcks. 19/18111) eine Änderung des IfSG beschlossen. Kernbereich der Änderung sind die Koordination im Krisenfall und die Befugnisse bei Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite. Die „Epidemischen Lage von nationaler Tragweite″ wird nach der neuen Regelung vom Bundestag beschlossen und ist offensichtlich auf die aktuelle Situation der Corona-Pandemie zugeschnitten.
Dieses Instrument erinnert an die in einigen Landesrechten vorgesehene Feststellung des Katastrophenzustands oder die Feststellung des Verteidigungsfalls nach Art. 115a GG, die dem Staat weiterreichende Eingriffsbefugnisse einräumen. In diesem Sinne ermächtigt die Feststellung der epidemischen Lage von nationaler Tragweite das Bundesministerium für Gesundheit, Rechtsverordnungen über recht weitreichende in Grundrechte eingreifende Maßnahmen unter anderem zur Sicherstellung der medizinischen Versorgung zu treffen.
Insbesondere können nach der vom Bundestag getroffenen Feststellung Regelungen zur Sicherstellung und Verwendung von Arzneimitteln, Medizinprodukten, Hilfsmitteln sowie Gegenständen der persönlichen Schutzausrüstung und Desinfektionsmitteln im Wege einer Rechtsverordnung getroffen werden. Interessanterweise wurde die ursprünglich in einem früheren Entwurf vorgesehene Formulierung der Beschlagnahme nicht übernommen.
Des Weiteren können Beschränkungen der Abgabe und Preisbildung von Produkten sowie ein Verkaufsverbot vorgesehen werden. Gegenstand einer solchen Verordnung können auch Maßnahmen zur Aufrechterhaltung, Umstellung, Eröffnung oder Schließung von Produktionsstätten oder einzelnen Betriebsstätten von Unternehmen, die medizinische Produkte produzieren, sein. Insbesondere bei enteignender Wirkung können auch Regelungen über eine angemessene Entschädigung getroffen werden. Vor dem Hintergrund des im GG garantierten Eigentumsschutzes und der möglichen Beschränkungen der Berufsfreiheit dürfte das Ministerium verpflichtet sein, bei Grundrechtseingriffen den verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht werdende Entschädigungsregelungen festzulegen.
Neben diesen produktbezogenen Maßnahmen können auch Vorkehrungen im personellen Bereich getroffen werden, insbesondere Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Gesundheitsversorgung in ambulanten Praxen, Apotheken, Krankenhäusern, Laboren, Vorsorge- und Rehabilitationseinrichtungen. Beispielsweise können Medizinstudierende in die Versorgung eingebunden werden. Durch den neuen § 5a IfSG wird für den Fall einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite den Angehörigen von Gesundheitsfachberufen (Altenpfleger, Notfallsanitäter, etc.) die Befugnis zur Ausübung von heilkundlichen Tätigkeiten übertragen, damit Ärztinnen und Ärzte entlastet werden.
Nach der erfolgten Verabschiedung durch den Bundestag soll der erforderliche Beschluss des Bundesrates über die Gesetzesänderung am 27. März 2020 gefasst werden. Angesichts des Einvernehmens in der politischen Landschaft ist mit einer kurzfristigen Inkraftsetzung zu rechnen und dann auch einer alsbaldigen Feststellung der epidemischen Lage von nationaler Tragweite mit den entsprechenden verordnungsrechtlichen Umsetzungsmaßnahmen. Diese Verordnungen werden mit der Aufhebung der Feststellung der epidemischen Lage von nationaler Tragweite außer Kraft treten, spätestens am 31. März 2021.
Bundeseinheitliche Regelungen in Fällen landesweiter Notstandssituationen wie der Corona-Pandemie wäre wünschenswert
Durch die Neuregelung auf Bundesebene mit der Möglichkeit der Feststellung eines epidemischen Notstands wird ein neues Instrument an der Schnittstelle zwischen dem Infektionsschutzrecht und dem Katastrophenschutzrecht geschaffen.
Auf den ersten Blick erscheint die Regelung sinnvoll. Die Vorabfeststellung durch den Bundestag stellt damit eine entscheidende Weiche für die Reichweite der Befugnisse des Gesundheitsministeriums. Dessen Festlegungen in einer Rechtsverordnung müssen jeweils an den verfassungsrechtlichen Vorgaben, insbesondere aus der Eigentumsgarantie und der Berufsfreiheit orientiert sein. Unter welchen Voraussetzungen die Feststellung der epidemischen Lage nationaler Tragweite durch den Bundestag zu treffen ist, regeln die neuen gesetzlichen Vorschriften nicht. Insoweit ist der sehr beschreibende Name der festzustellenden Lage als Entscheidungsprogramm für den Bundestag zu verstehen.
Wenig erfreulich erscheint, dass der Flickenteppich der vielen Landes- und der Bundesregelungen nicht beseitigt wird, sondern die Befugnisse der Länder unberührt bleiben. Die aktuelle Entwicklung zeigt, dass in Fällen landesweiter Notstandssituationen der Föderalismus an seine Grenzen stößt. Vielfach sind die unterschiedlichen Regelungen für den Bürger nicht mehr nachvollziehbar.
Der für die Geltung der Verordnungen festgelegte Endzeitpunkt offenbart den vorläufigen Charakter der Regelungen zur epidemischen Lage nationaler Tragweite. Sicher erscheint es sinnvoll, die Regelungen in weniger hektischen Zeiten noch einmal zu überdenken und abzuwägen. Dann könnte man sich sicherlich auch Gedanken über einen etwas griffigeren Namen für die vom Bundestag festzustellende Lage machen.
Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite in Kraft getreten
Nach der Zustimmung in einer Sondersitzung des Bundesrates wurde das Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom Bundespräsidenten unterzeichnet. Anschließend erfolgte noch am 27. März 2020 die Verkündung im Bundesgesetzblatt. Das Gesetz trat damit in rekordverdächtiger Zeit an dem Tag nach der Verkündung, also dem 28. März 2020, in Kraft.
In unserer Blogserie zu „Coronavirus: Handlungsempfehlungen für Unternehmen″ zeigen wir anhand der aktuellen Situation unternehmensbezogene Stolpersteine auf, die in Krisenzeiten zu beachten sind. Bereits erschienen sind Beiträge zu Verhandlungen, Verjährungen und Verfristungen sowie Haftungsfragen bei Absagen von Messen und Veranstaltungen, zum Datenschutz trotz Corona und zu Möglichkeiten von Aktiengesellschaften zur Cash-Ersparnis sowie Vermögensübertragungen zu steuergünstigen Konditionen. In weiteren Beiträgen gehen wir ein auf die Erstellung eines Notfallplans, auf Vertriebsverträge und Tipps für Lieferanten in Krisenzeiten und auf Auswirkungen auf Lebensmittel- und Hygieneverordnungen. Im Anschluss haben wir uns mit der streitigen (gerichtlichen) Auseinandersetzung befasst, sind auf kartellrechtliche Auswirkungen sowie die Bedeutung für den Kapitalmarkt eingegangen. Näher befasst haben wir uns auch mit „infizierten″ Vertragsverhandlungen, den Änderungen in Mittel- und Osteuropa sowie mit klinischen Studien und dem neuen EU-Leitfaden für Sponsoren uns Prüfärzte. Weiter geht es mit Pflichten zur Abgabe der Steuererklärung und eventuell steuerstrafrechtlichen Haftungsrisiken, dem Moratorium für Zahlungsverpflichtungen von Verbrauchern und Kleinstunternehmern, Unterstützungsmaßnahmen für Start-ups, das Kurzarbeitergeld, sowie den Erleichterungen für Stiftungen und Vereine und GmbH-Gesellschafterbeschlüssen. Es folgten weitere Beiträge zu Kooperationen im Gesundheitswesen und zu Sachspenden an Krankenhäuser, zum Marktzugang für persönliche Schutzausrüstung und Medizinprodukte, zur Beschlagnahmemöglichkeit von Schutzausrüstung durch den Staat und zu Auswirkungen auf laufende IT-Projekte. Zuletzt haben wir auf die Haftung bei betrieblichen Corona-Schutzimpfungsprogrammen hingewiesen.
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